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Resumen

En el siglo XXI se ha hecho más evidente la presión y la aplicación de un sugerente soft power , desde la potencia regional dominante, por reorientar y reencauzar los roles y misión de las Fuerzas Armadas en el hemisferio, pero especialmente en la zona andina de Sudamérica, azotada por las denominadas “nuevas amenazas” a la seguridad, con epicentro actual en el narcotráfico, el terrorismo y el crimen organizado.

Las Fuerzas Armadas en el Perú nacieron con roles muy concretos desde la perspectiva de la Constitución histórica de 1823; giraron en torno a la defensa del territorio frente a agresiones externas clásicas, defensa de la soberanía, herencia territorial y al mantenimiento del orden interno. La evolución de los preceptos constitucionales referidos a las Fuerzas Armadas mantuvo un claro derrotero constitucional desde el siglo XIX hasta la Constitución Política de 1933.

Ciertamente la Fuerza Armada del Perú no escapó a ese rol informal de ejército político, de institución dirimente frente a la pugna de la política y reemplazar las precarias instituciones políticas (partidos) existentes en la escena nacional desde la independencia hasta bien entrado el siglo XXI. Tal rol, que asumía el poder de la vía de los golpes de Estado, fue también moneda corriente en otros países de la región, especialmente en los países andinos sudamericanos. En el artículo 213 de la Constitución Política de 1933 -en pleno siglo XX- las Fuerzas Armadas en el Perú llegaron inclusive a detentar una condición constitucional de institución “tutelar”; es decir, de ejercer la garantía de la vigencia de la Constitución Política, lo que no impediría bajo el mandato de dicha carta política (de 1933 a 1979) la existencia de tres golpes de estado militares: el de 1948 (del general Manuel Odría), el de 1962 (de una Junta Militar de Gobierno) y el de 1968 (del general Juan Velasco).

La misión militar francesa, llegada al Perú a fines del siglo XIX (1896-1939) que fue invitada por el entonces presidente Nicolás de Piérola para reconstruir la milicia y crear nueva institución castrense luego de la derrota de la guerra del Pacífico (1979-1883), comenzó a delinear a un Ejército peruano a la francesa, con características muy propias, como la de vincular a la seguridad y defensa con el desarrollo nacional y concebir un modelo de soldado administrador y colonizador, con una misión “civilizadora”(educación) y de consolidación del Estado-nación, marcando claras diferencias con el modelo de soldado combatiente prusiano que llegó con la misión militar prusiana a Chile e influenció en varios períodos a la formación también de los ejércitos de Bolivia, Ecuador y Colombia. En el Perú se consideró más bien en generar una suerte de rol y función social del estamento militar que tomó forma en diversos escritos y manuales peruanos en la primera década del siglo XX. Muchos oficiales peruanos fueron enviados a centros de formación franceses los primeros años del siglo XX para afianzar ese nuevo ejército en ciernes, mientras que otros oficiales tomaron como propio las enseñanzas de ese ejército de la III República francesa, del mariscal Lyautey y del general Gallieni y sus experiencias en Argelia, que marcaron una huella indeleble en el pensamiento militar peruano: entre ellos de los oficiales y generales Manuel Morla Concha, José del Carmen Marín Arista, Marcial Romero Pardo, entre otros.

Los militares peruanos con la creación del Centro de Estudios del Ejército, luego del Centro de Altos Estudios Militares (CAEM) en pleno gobierno militar del general Manuel Odría a fines de la década de los cuarenta e inicios de los cincuenta, concibieron con base en la influencia francesa un modelo de seguridad nacional vinculado con el desarrollo del país: era la “seguridad con desarrollo” y un “Proyecto Nacional”, de criterios nacionalistas, dirigistas y desarrollistas, inspirados en un modelo económico trazado por las nuevas doctrinas económicas en boga de los años cincuenta: las ideas de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), donde en el cepalismo primaron esquemas de intervención del Estado, industrialismo propio, bajo un análisis y diagnóstico de un injusto orden internacional asimétrico, con base en relaciones centro–periferia que en nada contribuían a la independencia y autonomía nacional. También los militares peruanos analizaron el nuevo papel de algunos de su pares en el mundo, especialmente el asumido en la revolución egipcia de 1952 que consideró las nacionalizaciones y expropiaciones como base de un gobierno militar que genere las condiciones del bienestar nacional frente a un “viejo orden” político y social. Los militares egipcios gustaron de esa concepción de “nacionalismo militar” que se oponía a una vieja geopolítica de Guerra Fría, contención frente al comunismo y defensa hemisférica liderada y promovida por los Estados Unidos de Norteamérica hacia la región, que caló fuertemente en la formación de los militares latinoamericanos tras la culminación de la II Guerra Mundial, cuyo uno de sus pilares institucionales fue la concepción de la seguridad colectiva plasmada en el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) de 1947.

Para el golpe militar del año 1962 los miembros de la Junta Militar llevaron la idea de contar con la planificación centralizada como una herramienta para la gobernabilidad y gestión pública, para dichos efectos contaron con el apoyo del ILPES (Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social) por intermedio del célebre economista argentino Raúl Prébisch: en ese contexto de promovió la creación de un Instituto Nacional de Planificación (INP).

Para el golpe militar de 1968 los militares peruanos aplicaron un modelo con base en una concepción de “democracia social de participación plena” con énfasis en una fuerte intervención del estado en la economía, de una notable función empresarial estatal, de nacionalizaciones, expropiaciones a empresas extranjeras, de un crecimiento de la burocracia del Estado, reforma agraria, etcétera, y en política exterior hubo adhesión a los esquemas del movimiento de países No Alineados (NOAL), el tercermundismo, el diálogo norte-sur, la promoción de un nuevo orden económico internacional (NOEI), la participación en el Grupo de los 77, y los esquemas de integración cerrada (Acuerdo de Cartagena de 1969).

El corolario institucional militar peruano de los setenta afirmó con el general Edgardo Mercado Jarrín, como gran ideólogo del ejército y propulsor, un modelo de relaciones civiles militares con base en un “profesionalismo participatorio” de las Fuerzas Armadas en los grandes problemas nacionales, que suponía generar un punto intermedio entre el apoliticismo e inmovilismo militar; es decir, de sustraerse de intervenir en todo lo que significa la misión militar clásica de prepararse y hacer la guerra y por el otro extremo, su participación activa del ejercicio del poder político por intermedio de golpes de Estado. Mercado Jarrín también insistió permanentemente en la creación de un “sistema de seguridad y defensa sudamericano” paralelo e independiente al sistema clásico de seguridad hemisférica asumido en el continente tras la culminación de la II Guerra Mundial. Posteriormente, y complementando el planteamiento de Mercado Jarrín, el general Francisco Morales Bermúdez acuñó la idea del “rol consultivo” de las Fuerzas Armadas en la discusión de los grandes problemas nacionales sin que ese rol significara intervenir de forma directa en la política nacional.

La herencia adquirida por la milicia asesora francesa desde el siglo XIX, las ideas del CAEM de la década de los años cincuenta y el derrotero de los gobiernos militares de 1962 y de 1968-1980, esbozaron y marcaron la pauta de lo que en la Constitución de 1979 se estableció como la “participación en el desarrollo económico y social” de la nación, que tomó la forma de un nuevo rol, de carácter subsidiario no principal, de las Fuerzas Armadas y que supuso un corolario a todo un derrotero institucional del ejército y las Fuerzas Armadas desde fines del siglo XIX.

Culminada la Guerra Fría en los años noventa (1989 / 1991) y entrado el siglo XXI hubo intensidad, especialmente luego de los atentados terroristas perpetrados contra las Torres Gemelas de Nueva York en los Estados Unidos el 11 de setiembre del 2001, desde el gobierno norteamericano hacia los países de la región, para involucrar a los militares latinoamericanos y volcarlos a la lucha contra el terrorismo y el narcotráfico, también a la conjunción de amenazas que significa y representa el crimen organizado, la idea ya se había cimentado en los años noventa en Colombia con Andrés Pastrana en el poder tras la negociación del Plan Colombia. Para el Perú esta situación no era nueva: fue el primero en ser considerado desde los Estados Unidos para que reoriente y enfoque exclusivamente el accionar de sus Fuerzas Armadas al plano interno de las amenazas domésticas y no externas, particularmente del narcotráfico y del terrorismo: esta situación se pudo apreciar en la frustrada negociación, especialmente la ejecución y el propio texto, del Convenio (tratado) anti drogas Antony Quainton – Roberto MacLean de 1991, frustrada negociación entre los entonces presidentes George Bush y Alberto Fujimori para lograr detener la amenaza del narcotráfico en la región andina, el comercio y ruta de la droga hacia los Estados Unidos: los términos de ese frustrado tratado podrían ser considerados como precursores y gestores de los que años después fueron en América Latina el Plan Colombia (con Andrés Pastrana) y la Iniciativa Mérida (para México del Presidente Felipe Calderón y su “guerra contra el narcotráfico”). No fue casual que para la década de los noventa, Estados Unidos impulsó y apoyó el programa de interdicción aérea contra las drogas (narcoavionetas) que en los hechos supuso la reconversión de la Fuerza Aérea del Perú (FAP) para una nueva misión que escapaba a los cánones tradicionales del empleo del arma aérea: con los aviones brasileros Tucano T-27 y los norteamericanos A-37B se logró un importante record de derribo de aeronaves incursoras provistas de cargamento de sustancias ilícitas y que contribuyó a obtener logros importantes en materia anti-narcóticos. Los Estados Unidos apoyaron el programa con vuelos de aviones vectoreadores, radares y logística diversa hasta el año 2001 en que fue suspendido por un incidente producido que supuso el corte de la ayuda y termino del programa. Se comenzaron a promover conceptos para el área subregional andina como el de marinas de guerra de aguas “marrones y verdes”, costeras y patrulleras, dedicadas a la interdicción fluvial y lacustre, en desmedro de marinas de aguas azules para encarar amenazas estratégicas: por eso es que se delinearía una visión de “policialización castrense”. La profusión de las nuevas bases “FOL” (Operaciones Avanzadas) solicitadas para Ecuador y Colombia por los Estados Unidos y los ejercicios establecidos en los programas de cooperación militar norteamericanos suponían una sutil promoción de una reconversión institucional de los militares peruanos y andinos, en función de nuevos escenarios de amenazas y riesgos.

En el Perú respecto de los preceptos establecidos en las Constituciones de 1979 y de 1993 en cuanto el rol de las Fuerzas Armadas y culminados los problemas externos fronterizos bilaterales con Ecuador (1998) y con Chile (2013), tomaron fuerza en las labores institucionales de cada instituto castrense los roles subsidiarios o secundarios, en desmedro del rol principal y tradicional de la defensa de la soberanía e integridad territorial (guerra convencional). Es decir, tomó fuerza la participación en la defensa civil y en el desarrollo económico y social, lo que obedecería no solo a una tendencia hemisférica, particularmente bien vista desde los Estados Unidos, así también como parte de las diversas gestiones al del Ministerio de Defensa, especialmente en cuanto a políticas de adquisiciones militares realizadas en últimos 20 a 25 años, con algunas muy puntuales excepciones (recuperación operativa de algunos aviones de combate, compra de material de artillería autopropulsada y sistemas anti-tanques), y de una nueva concepción político estratégica para el empleo de las Fuerzas Armadas que marca distancia con las antiguas hipótesis de conflicto convencional.

Al respecto, en su reciente gira a América Latina, del mes de agosto del año 2018, que no incluyó el Perú, el secretario de Defensa de los Estados Unidos James Mattis al recalar en Brasilia, Rio de Janeiro, Buenos Aires, Santiago de Chile y Bogotá habló de diversos temas pero entre ellos hizo alusión, clara y directa, al concepto de las hemisféricamente promovidas “nuevas amenazas”, notándose entusiasmo y apoyo a Mauricio Macri y su ministro de Defensa Oscar Aguad, en involucrar activamente a los militares argentinos en tareas contra el narcotráfico y la seguridad interior. En Brasil el nuevo gobierno de Jair Bolsonaro coloca a generales del ejército al frente de la Secretaría de Seguridad Pública y Ministerio de Defensa (en ambas instancias ya venía ese perfil desde Michel Temer), y Gabinete de Seguridad Institucional todos con experiencia en OPAZ / MINUSTAH Haití, lo que supone que los nombrados en tales importantes cargos ostenten experiencia directa de manejar una fuerza armada en tarea de seguridad pública, idea del nuevo poder político electo de Brasil. Ya hace algún tiempo algunos académicos señalaron el concepto de la “policialización militar”, y una “gendarmería militar”. En esa línea el exministro de Defensa de España, Narcís Serra analizaba el impacto transformacional que significaba para las Fuerzas Armadas en modo y misiones de operaciones de paz (OPAZ).

Finalmente, nuestras reflexiones van en el sentido que ante la actual crisis política que caracteriza al Perú, no sabemos si es que las reformas que actualmente son objeto de debate y sus ulteriores modificaciones a la Constitución de 1993 podrían afectar en algún momento el capítulo referido a la seguridad y defensa nacional y lo concerniente al rol constitucional de las Fuerzas Armadas. ¿Tiene el Poder Ejecutivo, los partidos políticos y las instancias públicas involucradas (incluyendo al Ministerio de Defensa y a las propias Fuerzas Armadas) ya perfiladas ideas concretas de lo que podría ser una modificación constitucional de los roles y funciones establecidos para con las Fuerzas Armadas a futuro?, ¿vamos a proceder a limitar o ampliar los actuales roles ya establecidos?, ¿vamos a elevar la jerarquía de las actuales funciones subsidiaras a nivel de funciones principales?, ¿qué podría suceder respecto de las Fuerzas Armadas en un escenario futuro, que no parece tan lejano o inverosímil, de promulgar una nueva Constitución Política?, ¿debe elevarse a la jerarquía constitucional la participación de las Fuerzas Armadas en las misiones de paz (OPAZ) hoy no prevista? En suma una tarea de prospectiva que debería ser prioritaria en el debate para las actuales circunstancias.