Resumen

Como ya sugerimos en un trabajo elaborado el año pasado, antes de sucedida la tragedia del ARA San Juan, la situación que atraviesa la Defensa en nuestro país sugiere el actual Poder Ejecutivo no ha logrado elaborar un plan claro y concreto en la materia, a falta de un objetivo claro en el sector. Es el caso de “Alicia en el País de las Maravillas”, la mundialmente conocida obra de Lewis Carroll, cuya protagonista pregunta qué camino le convenía seguir, interrogante frente al cual se le responde con extrema lógica que todo dependía del lugar al cual la niña pretendiera llegar.

Al tiempo que se escriben las presentes líneas, la República Argentina enfrenta uno de los mayores desafíos de su política exterior, consistente en la realización de la Cumbre del G-20; es decir, del grupo que nuclea a las naciones más desarrolladas del planeta. Todos los países que integran este selecto grupo coinciden en la necesidad de acordar mecanismos de gobernanza global en cuestiones tales como comercio internacional, protección ambiental, prácticas bancarias, normas laborales y flujos de inversión, entre otras. Sin embargo, como acertadamente indica el director del Instituto de Seguridad Internacional y Asuntos Estratégicos (ISIAE) del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI), el anfitrión del evento difiere de todos sus invitados en la escasa importancia que parece asignarle a la Defensa y su principal instrumento, las Fuerzas Armadas 2.

Esa escasa importancia surge de la magra asignación presupuestaria asignada al sector, medida en términos de Producto Interno Bruto, continuando una tendencia descendente que se verifica desde el retorno de la democracia hasta nuestros días. Apenas reinstaurado el régimen republicano, bajo el gobierno de Raúl Alfonsín, el presupuesto orilló entre el 2,5% y el 2% el PIB, cayendo hasta 1,5% con Carlos Menem y luego al 1% con Néstor Kirchner. Cristina Kirchner perforaría ese piso hasta colocarlo en un 0,8% al inicio del primero de sus dos mandatos consecutivos, siendo importante destacar que de ese reducido monto cuatro quintas partes se destinan a salarios, dejando una magra suma para compras, reparaciones y operaciones.

A falta de recursos económicos, durante ese período de más de tres décadas de duración se consolidó el marco normativo del sector, integrado por tres instrumentos jurídicos básicos: la Ley de Defensa (1988) y su Decreto Reglamentario (2006), y la Ley de Seguridad Interior (1992). Ese plexo normativo derivó en las mayores restricciones al empleo del poder militar de toda América Latina, incluyendo las otras naciones del Cono Sur, con las cuales se registran las mayores afinidades. Salvo casos excepcionalísimos, los uniformados solamente podrían emplearse en caso de una agresión armada exógena protagonizada por un actor de naturaleza estatal e instrumentada a través de fuerzas armadas regulares.

Desde el punto de vista de quien esto suscribe, los mayores retrocesos en el área Defensa se registraron en el período 2003-2015, que comprende los tres gobiernos consecutivos kirchneristas. En ese lapso, el equipamiento llegó a su máximo nivel de obsolescencia, sin que se asistiera a reemplazos ni modernizaciones, salvo excepciones puntuales. Un claro ejemplo de lo antedicho lo proporciona la Armada, cuyo último programa de modernización ejecutado fue planificado e iniciado con anterioridad a la guerra de las Malvinas: a comienzos del año 2013 el destructor Santísima Trinidad literalmente se desfondó amarrado a su muelle en la base Puerto Belgrano producto de la falta de mantenimiento a su casco; también por aquellas épocas, según relata Ángel Tello, sin dudas uno de los dirigentes políticos con mayor conocimiento en este campo, el presidente Néstor Kirchner vetó una iniciativa parlamentaria para asignar recursos financieros a la reparación de media vida del rompehielos Almirante Irizar, que tiempo después se incendiaría en alta mar, saliendo de servicio por una decena de años 3.

Cabe destacar que en el período consignado, a partir de la aprobación de dos Directivas de Política de Defensa, en los años 2009 y 2014 respectivamente, se llevaron adelante sendos ciclos de planeamiento que luego no fueron implementados, ni redundaron en adquisiciones ni modernizaciones. Tampoco se cumplió con lo estipulado por la Ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas, aprobada en 1998, que pretendía incrementar en una década el recurso en defensa al 1,5% del PIB con aumentos presupuestarios del 3% anual.

A tres años del último cambio de gobierno, en líneas generales la situación del sector Defensa en Argentina no ha experimentado cambios sustantivos. El presupuesto asignado sigue clavado en torno al 0,8% del PIB y dentro de los cien objetivos de gobierno presentados por el actual Poder Ejecutivo a fines del año 2016, la cuestión de la defensa recién aparece en el puesto noventa y uno, en un ítem titulado “reconversión de las Fuerzas Armadas” carente de mayores especificidades. Aunque hubo avances pequeños y puntuales en materia de reparaciones (un ejemplo es el citado rompehielos Irizar, que volvió a servicio en el año 2017), mantenimiento (la flota de aviones de transporte C-130) e incluso adquisiciones (un puñado de turbohélices de entrenamiento de fabricación estadounidense), en líneas generales la escasez y vetustez del equipamiento fueron la nota dominante. Incluso no se tomaron decisiones tendientes a paliar una decisión del anterior gobierno adoptada en noviembre de 2015, consistente en la desprogramación de los míticos aviones Mirage, de excepcional actuación en la Guerra de Malvinas, continuando la Fuerza Aérea desprovista de aviones de combate supersónicos hasta el día de hoy.

En este contexto se produjo la avería y posterior desaparición en los vastos espacios sudatlánticos del submarino ARA San Juan. La búsqueda, empeñando todos los medios disponibles, puso de relevancia las limitadas capacidades locales en materia de búsqueda y rescate (SAR) y las brechas existentes en ese campo con otras naciones. El hallazgo de su casco implosionado y perforado, a más de novecientos metros de profundidad, se produjo hace apenas un par de semanas, luego de un año de su último contacto de radio. Y tal cual acontecía al momento del siniestro, el gobierno continúa careciendo de una Política de Defensa clara. De hecho, en el último discurso presidencial ante la Asamblea Legislativa -cuatro meses después de la tragedia- no hubo ninguna mención de rigor a la política de Defensa.

Grandes cantidades de pilotos de la Fuerza Aérea han migrado a la aviación comercial, donde las demandas crecen a caballo de las aerolíneas low cost; oficiales y personal subalterno del Ejército y la Infantería de Marina se ven tentados por los elevados salarios del cuerpo policial de la ciudad de Buenos Aires; entre doscientos y quinientos pesqueros extranjeros -casi la mitad chinos- depredan diariamente el Mar Argentino casi sin vigilancia estatal; y el control efectivo del espacio aéreo continúa siendo mucho más una expresión de deseos que una realidad, como sí lo es en Chile o Brasil. A modo de coralario, hace unos meses el prestigioso medio especializado Defence Journal concluyó que las instituciones armadas argentinas habían dejado de constituir una fuerza militar con capacidades operativas reales.

Sí ha habido una modificación del -ya mencionado- decreto Reglamentario de la Ley de Defensa, novedad que ha generado un importante revuelo entre los especialistas locales en estos temas, al eliminar el requisito estatal-militar que debía tener una agresión externa. Quienes la rechazan aseguran que el cambio abre las puertas a un abierto involucramiento castrense en la lucha contra el narcotráfico, la seguridad pública e incluso la represión de la protesta social. Personalmente no creo que eso sea así y entiendo que el cambio es positivo en tanto aspira a adecuar el marco normativo local al tipo de conflictividad que prevalece en el sistema internacional donde se inserta nuestro país, signado por amenazas de tipo transnacional protagonizadas por actores no estatales que ejercen la violencia en formatos asimétricos o híbridos. Absolutamente todas las naciones sudamericanas, incluso Brasil y Chile, gozan de ese enfoque flexible.

Sin embargo, la antedicha modificación no puede menoscabar la tarea principal de la Defensa y el instrumento militar, cual es la preservación de la soberanía territorial y el bienestar de los habitantes del suelo patrio. En un complejo mundo plagado de pujas de intereses donde las fricciones geopolíticas estarán a la orden del día, Argentina posee la octava superficie del planeta y un espacio marítimo tres veces mayor; cuenta con parte de su territorio ocupado por una potencia usurpadora (Malvinas) y mantiene apetencias sobre la Antártida, definiéndose en tal sentido como país bioceánico; dispone de enormes dotaciones de recursos naturales estratégicos y exhibe enormes espacios vacíos en un mundo que se encamina a tener diez mil millones de habitantes a mediados de siglo.

Hoy las Fuerzas Armadas carecen de la capacidad real para cumplir de manera efectiva esa misión principal. Tampoco cuentan con la cantidad ni calidad de medios para participar -como no sea de forma simbólica- en complejas operaciones combinadas con fuerzas armadas de otros países, afectándose negativamente la tarea de coadyuvar con la política exterior en lo que se conoce como Diplomacia de la Defensa.

En alguna oportunidad el actual Presidente de la República declaró públicamente que en gestiones anteriores el Estado había ignorado y abandonado a las Fuerzas Armadas, lo que se había traducido en falta de recursos para equipos e infraestructura. La apreciación es cierta, pero las cosas no parecen haber cambiado mucho. Por otro lado, el intensivo empleo de conceptos tales como “fusionar” o “achicar” por parte del ministro de Defensa, sugiere el predominio de considerandos económicos en las decisiones gubernamentales. En la misma línea, se subraya el ingreso de fondos al sector producto de la venta de tierras militares, un recurso utilizado en forma constante desde el gobierno de Menem que nunca redundó en un beneficio tangible y concreto para las instituciones armadas.

Una primera conclusión de lo hasta aquí expuesto sería que, para desazón de quienes abrigaban expectativas, e incluso supusieron que la tragedia del San Juan podía operar como punto de inflexión, no es aventurado decir que en Argentina la Defensa será una asignatura pendiente en esta gestión presidencial al contario de lo que se observa en las otras naciones del G20. Sin embargo, más allá de esta lectura, el caso argentino permite pensar que una adecuada asignación presupuestaria puede resultar insuficiente si no está acompañada por (y en realidad, ser producto de) objetivos claros por parte del poder político.

1 BARTOLOMÉ, Mariano (2017). Alicia en el País de las Maravillas, la Línea Maginot y la Defensa Nacional. Zona Militar (12), 18-20. Disponible en https://www.academia.edu/35023577/Alicia_en_el_Pa%C3%ADs_de_las_Maravillas_la_L%C3%ADnea_Maginot_y_la_Defensa_Nacional

2 HANG Julio (2018). La Defensa en la inserción inteligente de Argentina en el mundo. Infobae, 27 de noviembre. Disponible en https://www.infobae.com/opinion/2018/11/27/la-defensa-en-la-insercion-inteligente-de-argentina-en-el-mundo/

3 Ver en este sentido AURELIO, Tomás (2017), La Armada evaluó que el ARA San Juan estaba en buenas condiciones para navegar. Perfil, 25 de noviembre. Disponible en https://www.perfil.com/noticias/politica/la-armada-evaluo-que-el-ara-san-juan-estaba-en-buenas-condiciones-para-navegar.phtml