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Fuerzas Armadas Chilenas: Evolución reciente, principales avances en 2018 y algunos desafíos para 2019

Resumen

Este artículo aborda el tema de las FF.AA. chilenas y su reciente evolución, desde una perspectiva de política pública. Se plantea que los cambios efectuados en el sector Defensa han respondido a una necesidad de adaptación, realizándose en forma planificada, aunque a una velocidad inferior a la deseada y contemplando menos tópicos de los necesitados. De esta manera, se han gestado las modificaciones necesarias, que en ocasiones han requerido nuevos ajustes y posiblemente hayan sido más lentas de lo que el contexto lo ha requerido.

Ha predominado la continuidad o los cambios progresivos, no observándose transformaciones radicales producto de situaciones de crisis estructural o coyuntural, que hayan obligado a repensar el rol o las funciones de las instituciones castrenses y el Ministerio al que se encuentran adscritas.

El texto se articula en tres partes. La primera identifica hechos relevantes del período 1990 al 2017, como fueron la modificación Constitucional de 2005 y la Ley del Ministerio de Defensa Nacional de 2010. Posteriormente, son revisados los principales avances en 2018, de acuerdo a la agenda gubernamental en la materia, que contempló dos gobiernos de diferente tendencia, constatándose continuidad en ella. Finalmente, son identificados desafíos para el sector Defensa para el año 2019.

Análsis

 Antecedentes

Las Fuerzas Armadas (FF.AA.) en Chile, tal como indica la Constitución Política de la República (CPR) en el capítulo XI, dependen del Ministerio de Defensa Nacional (MDN) y están compuestas por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea. De acuerdo a la carta magna “existen para la defensa de la patria y son esenciales para la seguridad nacional”. Para cumplir con esta tarea presentan características que las distinguen de otros organismos de la Administración del Estado. En efecto, por tratarse de cuerpos armados son: obedientes, no deliberantes, profesionales, jerarquizadas y disciplinadas.

Desde el retorno a la democracia en Chile, a contar de 1990 hasta la fecha, su evolución puede caracterizarse por una trayectoria de continuidad y cambio, sin que se haya visto afectada su esencia. De esta manera, las modificaciones que se han producido pueden entenderse en un contexto de modernización –es decir, previstos- desde donde se han gestado las adaptaciones necesarias, que en ocasiones han requerido nuevos ajustes y posiblemente hayan sido más lentas de lo que el contexto lo ha requerido, favoreciendo el apoyo político transversal cuando ello se ha concretado. Dicho de otro modo, no se observan transformaciones radicales producto de crisis estructurales o coyunturales que hayan obligado a repensar el rol o las funciones de las instituciones castrenses y el ministerio al que se encuentran adscritas.

Ejemplos recientes pueden encontrarse en el año 2005 y 2010. En el caso del primero, ello ocurrió bajo el mandato del presidente Ricardo Lagos, fue modificada la Constitución Política del Estado (CPR) en lo relacionado con las FF.AA. Se suprimió su cualidad de garantes de la institucionalidad, fue eliminada la inamovilidad de los Comandantes en Jefe y se modificó la composición y el funcionamiento del Consejo de Seguridad Nacional, con la finalidad de otorgar primacía a la autoridad civil en éste. Estos tres asuntos fueron planteados como necesarios desde el año 1990. Sin embargo, se concretaron finalmente en 2005, es decir, pasaron 15 años para conseguir el apoyo necesario para lograrlo.

En el año 2010, bajo del mandato de la presidenta Michelle Bachelet fue promulgada la Ley 20.242 que estableció el “Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional”, asunto largamente esperado que se concreta 20 años después del regreso a la democracia. Entre otras novedades de esta ley destaca la creación del Estado Mayor Conjunto (EMCO), implicando un ajuste en la histórica organización de las FF.AA. También hacía modificaciones en el MDN, al suprimir las tres tradicionales subsecretarías (guerra, marina y aviación) y crear dos (Defensa y de las FF.AA.), estableciendo una nueva organización del trabajo que en ella se efectúa.

De esta manera, se constata una permanente adaptación al cambiante entorno estratégico, con la adopción de medidas que eran planteadas desde hacía tiempo, pero que no lograban concretarse. No obstante, la valoración de su funcionamiento ha llevado a cambios de posturas. Ilustra lo indicado, la figura del EMCO, que en su creación contempló a la máxima autoridad con una antigüedad inferior a la de los Comandantes en Jefe de las tres ramas de las FF.AA. Aunque hubo cuestionamientos al diseño de esta figura, planteándose la pertinencia de otorgarle una cuarta estrella (un nivel más que los otros Comandantes en Jefe), ello no prosperó. Sin embargo, al pasar los años y con la experiencia que da ocho años de funcionamiento del EMCO, actores claves de la época han reconocido su cambio de opinión al respecto. En síntesis, las modificaciones efectuados han respondido a una necesidad de adaptación, se han realizado en forma planificada, aunque a una velocidad inferior a la deseada y contemplando menos tópicos de los necesitados.Avances en 2018

En una perspectiva más reciente, al revisar el año 2018, respecto al MDN y las FF.AA., se constatan novedades que confirman una trayectoria de continuidad y cambios progresivos. En efecto, se ha tratado de modificaciones anunciadas previamente. De esta manera, durante el primer trimestre –últimos meses del segundo mandato de la Presidenta Bachelet- fueron promulgados dos documentos claves del sector. Uno de ellos correspondió al cuarto Libro de la Defensa Nacional, el cual da “cuenta del más reciente proceso modernizador experimentado por el sector Defensa, así como de los cambios nacionales y globales que impactan en este ámbito de política pública y, particularmente, las transformaciones experimentadas por el sector” . En este contexto, los temas tratados contemplan “desde las bases fundamentales del Estado y la Defensa hasta la contribución de organismos militares al desarrollo del país, los mecanismos de gestión de los recursos financieros, e iniciativas de transparencia y control” . Entre las novedades de esta versión destaca “la inclusión de un capítulo que aborda el contexto político y estratégico internacional en el que se inserta la Defensa, el cual aborda el cambio climático, las innovaciones científicas y tecnológicas, el ciberespacio y la presencia del espacio ultraterrestre como nuevos desafíos globales para la seguridad y la defensa. Asimismo, dada la creciente actividad internacional del Ministerio de Defensa Nacional, se otorga especial énfasis a la cooperación internacional en defensa y la construcción de una Zona de Paz en la región” .

El otro documento promulgado en la etapa final del gobierno de Michelle Bachelet, fue la primera Política Nacional de Ciberdefensa . Basándose en la premisa que el ciberespacio “debe ser protegido de la misma manera que el espacio terrestre, marítimo o aéreo”, corresponde a la “respuesta del Estado de Chile a los nuevos riesgos y amenazas que el ciberespacio genera para las capacidades de la Defensa Nacional, las cuales incluyen, entre otros elementos, la información, infraestructura y operaciones de defensa” . En este contexto, forma parte de la Política de Defensa, sosteniendo “los mismos principios básicos que tienen plena expresión en el ciberespacio: el respeto del derecho internacional público, incluyendo la abstención del uso y la amenaza del uso de la fuerza, la legítima defensa, y el respeto a la soberanía; la promoción de la democracia y el respeto a los derechos humanos; y la protección de la población, de los intereses nacionales, y de la integridad territorial” . Además es una contribución a la promoción de la “implementación de medidas de transparencia y generación de confianzas en el sector de la defensa en la región, que son imprescindibles para la mantención de la paz y la seguridad” .

Ambos documentos han mantenido su vigencia, aun cuando durante 2018 cambió la coalición política en el poder. Ahora en manos de la centro derecha, liderada por el presidente Sebastián Piñera, en su programa de gobierno sobre Defensa planteaba que la “esencia del rol de las Fuerzas Armadas es contar con capacidades estratégicas donde la disuasión es su referencia, pero nuestra historia y realidad sugiere que también resulta provechoso el empleo efectivo de dichas capacidades en otras actividades en beneficio de la sociedad” . En efecto, ellas además “han demostrado ser uno de los organismos del Estado con mayor capacidad operativa para responder ante incendios, terremotos y otras catástrofes, así como para asegurar la conectividad con localidades aisladas o de difícil acceso” . Asimismo, se reconoce que ante “un mundo cada vez más interdependiente y globalizado, las Fuerzas Armadas tienen un importante rol de apoyo a la política exterior, con su presencia en operaciones internacionales, fuerzas de paz, ayuda humanitaria, ejercicios internacionales y actividades de cooperación” . A partir de ello, se prometía que “nuestro gobierno tendrá especial preocupación por su desarrollo y fortalecimiento, bajo una dirección estratégica clara que considere amenazas tradicionales y no tradicionales y su contribución al desarrollo y la seguridad del país en tiempos de paz” . Esto se concretaba en diez objetivos y/o medidas :

  • Desarrollar la Política de Defensa y la Política Militar como políticas de Estado de largo plazo y asegurar una capacidad militar efectiva que resguarde nuestra soberanía, con un sustancial avance en las capacidades de ciberdefensa. Esta política apuntará a potenciar las capacidades y liderazgos en la actuación conjunta de la fuerza.
  • Aumentar la capacidad de contribuir al resguardo y protección de nuestros intereses y derechos en la Antártica y en las áreas marítimas, jurisdiccionales o con responsabilidad internacional.
  • Potenciar la polivalencia de las Fuerzas Armadas, a fin de aportar al desarrollo y seguridad del país en tiempos de paz, en especial en casos de emergencias y catástrofes naturales, sin que ello desnaturalice su función principal.
  • Reemplazar la Ley Reservada del Cobre por un mecanismo de financiamiento estable y plurianual que garantice la inversión en desarrollo y el sostenimiento de las capacidades estratégicas, incluyendo la mantención de un fondo de contingencia estratégica y un piso mínimo garantizado.
  • Acercar la defensa a la sociedad impulsando el conocimiento y la participación del mundo académico, científico y social en estas materias, incrementando así la cooperación de cada una de las misiones que desarrollan.
  • Mantener la disposición y capacidad para cooperar con el sistema de seguridad internacional a través de operaciones de paz, ayuda humanitaria o protección de las rutas de comercio internacional, siempre asegurando la coherencia con la política exterior y los objetivos estratégicos de la defensa.
  • Modernizar la carrera militar a fin de aprovechar mejor la formación del personal activo, considerando que en la actualidad pasa a retiro personal altamente calificado que todavía cuenta con capacidades para seguir aportando en sus respectivas instituciones.
  • Perfeccionar el sistema de Servicio Militar para dar mayor flexibilidad al empleo de las reservas en situaciones de emergencia, generando nuevas instancias de participación del mundo civil con las Fuerzas Armadas.
  • Generar instrumentos que permitan en todo momento contar con información adecuada respecto al estado de eficiencia de nuestras Fuerzas Armadas, en relación a las distintas misiones que cumplen.
  • Modernizar las normas que rigen los gobiernos corporativos de las empresas públicas de defensa y generar mecanismos de cooperación con el sector privado.

Durante casi la totalidad del primer año de gobierno , se constata coherencia entre el Programa de Gobierno y la agenda del MDN, tanto en las acciones efectuadas en el Ejecutivo, como con los proyectos de Ley enviados al Legislativo. Ejemplo de esta coherencia se observa tempranamente tanto en el discurso del Ministro de Defensa Nacional, ex Senador Alberto Espina, con motivo del inicio del año académico de las escuelas y academias de las FF.AA., como en la primera Cuenta Pública del presidente Piñera, el 1 de Junio. En efecto, mientras el Ministro expresaba que los objetivos a alcanzar son: “Defensa de la soberanía e integridad territorial; Contribuir decididamente en los casos de emergencia nacional y protección civil; la cooperación internacional y el apoyo a la política exterior; la contribución al desarrollo nacional y apoyo a las acciones del Estado y; la seguridad e intereses territoriales” . Los que debían considerar en su cumplimiento cuatro principios rectores: eficacia, eficiencia, corrección y la sostenibilidad. Además anunció acciones futuras relacionadas con materias administrativas y/o legales. Se trata de :

  • Potenciar la polivalencia de las FF.AA.;
  • Suscripción de un Convenio con la Contraloría General de la República para un mejor seguimiento a la gestión de los recursos del Ministerio y las FF.AA.;
  • Modernización de la Carrera militar; extendiéndose la carrera militar y posponiendo los beneficios previsionales, al elevar el límite máximo de años de servicio de los oficiales de 38 a 41 años y de los suboficiales de 35 a 40 años. Asimismo, aumenta de 20 a 23 años el tiempo mínimo para acceder a una pensión de retiro y posterga de 30 a 35 años de servicio el derecho a recibir una pensión completa;
  • Modificación del financiamiento de las FF.AA. ; para dejar atrás el financiamiento a través de la denominada “Ley reservada del cobre” y que la totalidad del dinero asignado a las FF.AA. esté vinculado al logro de determinadas capacidades estratégicas en relación a la política de defensa y la política militar -que se materializa en la planificación del desarrollo de la fuerza, según lo establece la Ley 20.424-. Además establece un “Fondo Plurianual para las Capacidades Estratégicas de la Defensa”, para enfrentar coyunturas que justifiquen compra de material para las FF.AA.

Por su parte, el presidente Piñera ha señalado “respecto a nuestras Fuerzas Armadas, estamos desarrollando una política militar y de defensa que asegure una adecuada capacidad de disuasión para que puedan proteger con eficacia nuestros intereses y nuestra soberanía. Y vamos a avanzar hacia Fuerzas Armadas cada vez más multivalentes, que integren mejor sus distintas ramas y fuerzas, y también que les permita ser eficaces no solamente en tiempos de guerra -que esperamos que nunca lleguen- sino que también en los tiempos de paz, y especialmente cuando enfrentamos adversidades de nuestra naturaleza. (…) Y vamos a cambiar el sistema de financiamiento de las adquisiciones de material bélico y su mantenimiento, reemplazando la actual Ley Reservada del Cobre por un sistema plurianual y con un fondo especial para enfrentar eventualidades. Y también vamos a modernizar y extender la carrera militar, para utilizar mejor el valioso recurso humano de nuestras Fuerzas Armadas, hacerlo más coherente con las necesidades de la Defensa Nacional y también racionalizar el gasto en previsión de nuestras Fuerzas Armadas” .

Habiendo concluido 2018, es posible afirmar que parte de las acciones anunciadas por la autoridad están en desarrollo. Varias de ellas implican leyes que deben aprobarse en el Congreso, como es el caso de: el nuevo financiamiento a las FF.AA.; la modernización de la carrera profesional para las FF.AA.; la modificación de ley que protege al funcionario que denuncia irregularidades y faltas al principio de la probidad para extender su aplicación al personal de las FF.AA, entre otros. Por este motivo, pueden ser modificadas respecto a lo inicialmente propuesto. Sin embargo, ello ha sido contemplado, pues tal como ha indicado el Ministro de Defensa, para alcanzar estos cambios se espera “un amplio acuerdo político, especialmente en el Parlamento” .

Desafíos 2019

El año que se ha iniciado, puede ser promisorio en materia de Defensa. Ello depende al menos cuatro factores. Por un lado, se anticipa una nutrida agenda legislativa en el Congreso, que busca concretar los cambios que la autoridad ha anunciado para las FF.AA., quedando como desafío el efectivo avance de estos proyectos, en términos de que sean totalmente tramitados y luego efectivamente implementados.
Se adiciona como un segundo factor, ser capaz de responder a hechos que emergen de la coyuntura y que evidencian carencias en materias que o no han sido abordadas o ello no ha sido en la magnitud del problema. Al menos dos asuntos están en esta categoría, uno de ellos corresponde a problemas de probidad en el manejo de los recursos, asunto que marcó un punto de inflexión con el denominado “Milicogate” , pero que en ningún caso ha terminado desde una óptica de la probidad en el uso de los recursos en las FF.AA., toda vez que aun hay investigaciones con relación manejos de otros fondos asignados a las instituciones castrenses a partir del hallazgo de serias irregularidades. El otro asunto que no estando en la agenda de la autoridad, ha adquirido visibilidad en ella, es el rol de la mujer en las FF.AA., promoviéndose el respeto de sus derechos y su efectiva inclusión en las FF.AA., dando continuidad a una política que empezó hace varios años en la Defensa, en el primer mandato de la Presidenta Bachelet.
Un tercer factor corresponde al tema que se anticipa relevante y emerge con dos desafíos importantes, se relaciona con las recientes experiencias vividas con los incendios forestales en el sur del país. Por un lado, evaluando si existen las capacidades necesarias para enfrentarlos. Siendo necesario abordar preguntas como, ¿se requiere tener aviones propios para apagar un mega incendio?, considerando que parte importante de la geografía chilena está conformada por bosques y paisajes vírgenes que anualmente están en riesgo por las altas temperaturas veraniegas, agravadas con el cambio climáticos y a veces con el descuido de los habitantes al visitar estos parajes, entre otros. Ante el decreto de excepción constitucional, estado de catástrofe a causa de incendios forestales y el nombramiento de un Jefe de la Defensa Nacional (militar) nombrado por el Presidente, ¿funcionan los procedimientos para la toma de decisiones adecuadamente en este nuevo contexto?.
Finalmente, el cuarto factor se vincula a la relación entre FF.AA. y delincuencia organizada transnacional (DOT), tema que hace ya varios años está presente en la región con una variedad de modelos de relacionamiento que además se modifican periódicamente. En el caso chileno, se ha promovido en el marco del Plan Frontera Segura, la coordinación interagencial por parte de las instituciones castrenses y otras entidades involucradas, como por ejemplo, las policías y Aduanas. En este sentido, se ha considerado como premisa que las FF.AA. pueden colaborar en el marco de sus atribuciones para enfrentar la DOT, sin que ello implique un cambio en sus competencias institucionales. En efecto, no se trata de reemplazar a la policía sino de cooperar con sus capacidades de información, monitoreo y control (del territorio marítimo, aéreo y las fronteras terrestres) para evitar, prevenir o alertar de un eventual ilícito relacionado con la DOT.
En este contexto, el año 2019 puede ser de consolidación y perfeccionamiento de iniciativas iniciadas, en 2018, que permitirían profundizar y ampliar el logro de objetivos relacionados con la prevención y persecución de la DOT. Esto puede ilustrarse, por un lado, con la creación en diferentes zonas geográficas del país (norte, centro y sur) de Fuerzas de Tareas Contra el Crimen Organizado, con la finalidad de contar con un “espacio único y común facilitará el intercambio de información entre las instituciones policiales, de Fuerzas Armadas y Aduanas, así como también la planificación de operativos conjuntos que fortalezcan la articulación entre la labor investigativa policial e institucional y la persecución penal dirigida por el Ministerio Público” . Por otro lado, con la existencia de reuniones entre autoridades encargadas de diferentes entidades, la elaboración de documentos compartidos entre ellas y la realización de ejercicios conjuntos entre estas instituciones, que ha favorecido la generación de instancias de diálogo, diagnóstico y concertación de acciones coordinadas para enfrentar la DOT, evitando de este modo, la competencia o descoordinación entre entidades vinculadas al tema. De esta manera, se busca alcanzar tal como lo ha indicado el Ministro del Interior, Andrés Chadwick “ (…) que podamos tener la mayor coordinación y cooperación entre todas las Instituciones, para garantizar el control de las fronteras y poder tener una acción eficaz contra el crimen organizado y muy especialmente contra el narcotráfico” . Desde el MDN, su máxima autoridad, el Ministro de Defensa, Alberto Espina ha sido explícito en la de voluntad de cooperar, señalado por ejemplo “si tenemos información que es relevante en la lucha contra el narcotráfico, la vamos a entregar al Ministerio del Interior, para que sea trabajada con las policías” .

Conclusiones

Al revisar breve y sintéticamente la evolución del sector defensa, se constata la existencia de modificaciones en el marco de un proceso modernizador que ha priorizado los consensos por sobre la velocidad de éstos y su profundidad. La agenda 2018 en los temas de Defensa tanto del gobierno anterior (Bachelet) como presente (Piñera) sigue en una línea de continuidad y cambios progresivos. La propuesta para el sector Defensa del actual gobierno para el período 2018 – 2022, sigue esta tendencia y puede verse afectada e inclusive modificada por la coyuntura, que puede exigir la incorporación de nuevos temas o hacer cambios más profundos en algunos aspectos de acuerdo a lo inicialmente propuesto.


Libro de la Defensa Nacional de Chile 2017. Publicado en la página web del Ministerio de Defensa Nacional el 8 de Marzo de 2018. Chile. Disponible en http://www.defensa.gob.cl/noticias/libro-de-la-defensa-nacional-de-chile-2017/

Ibíd.

Ibíd.

Política de Ciberdefensa. Publicada en el Diario Oficial 9 de Marzo de 2018. Chile. 2018. Disponible en http://www.diariooficial.interior.gob.cl/publicaciones/2018/03/09/42003/01/1363153.pdf

Ibíd.

Ibíd.

Ibíd.

Programa de Gobierno 2018 – 2022, “Construyamos tiempos Mejores para Chile” de Sebastián Piñera Echeñique. Disponible en http://www.sebastianpinera.cl/images/programa-SP.pdf

Ibíd.

Ibíd.

Ibíd.

Ibíd.

Se cumplirá el 10 de marzo de 2019.

Discurso inaugural del Ministro de Defensa Nacional, Alberto Espina Otero en el marco del inicio del año académico de las escuelas y academias de las Fuerzas Armadas. Ministerio de Defensa Nacional. 2018. Disponible en https://www.defensa.cl/media/ClaseMagistral2018.pdf

Ibíd.

El objetivo del proyecto en discusión es “Regular un mecanismo de financiamiento de las capacidades estratégicas de la defensa nacional de carácter transparente, eficiente, estable y sometido al control democrático, mediante la creación del Fondo Plurianual para las Capacidades Estratégicas de la Defensa -que tendrá garantizado una asignación mínima permanente- y del Fondo de Contingencia Estratégico. Para tal efecto, se deroga la ley N° 13.196, denominada Reservada del Cobre, aun cuando el gravamen del diez por ciento que afecta a determinadas ventas de CODELCO -que actualmente beneficia a las Fuerzas Armadas-, subsiste a beneficio fiscal por un período, disminuyendo paulatinamente hasta completar doce años”. Al respecto ver Boletin Nº 7.678-02 y su evolución. Disponible en https://www.camara.cl/pley/pley_detalle.aspx?prmID=8071

Inicialmente como Ley 13.196 del año 1958 fue una ley secreta y asignaba dinero a las FF.AA. para compra de material bélico en función de las ventas del cobre. Desde entonces esta ley fue modificándose sin perder su cualidad de secreta. Ello sólo cambió en 2016 con la Ley 20.997 que obliga a publicar en forma íntegra y actualizada la Ley 13.196.

Mensaje Presidencial. 1 de Junio 2018. Disponible en https://cdn.digital.gob.cl/filer_public/2a/9b/2a9bbf78-6c5e-4fd0-86e3-5d1bbd7da708/discurso_presidencial_2018_w.pdf

Discurso inaugural del Ministro de Defensa Nacional, Alberto Espina Otero en el marco del inicio del año académico de las escuelas y academias de las Fuerzas Armadas. Ministerio de Defensa Nacional. 2018. Disponible en https://www.defensa.cl/media/ClaseMagistral2018.pdf

Alude a fraude por parte de militares con los fondos de la Ley reservada del cobre. Al respecto ver Weibel, Mauricio. Traición a la Patria. Aguilar. Chile. 2016.

“Presidente de la República inaugura oficina de la Fuerza de Tarea contra el crimen organizado en Iquique”. Gobierno Regional de Tarapacá. Disponible en https://www.goretarapaca.gov.cl/presidente-de-la-republica-inaugura-oficina-de-la-fuerza-de-tarea-contra-el-crimen-organizado-en-iquique/

“Ministros del Interior y de Defensa presencian ejercicio de Operaciones Marítimas en la Cuarta Zona Naval”. Página Web de la Armada de Chile. Disponible en https://www.armada.cl/armada/noticias-navales/ministros-del-interior-y-de-defensa-presencian-ejercicio-de-operaciones/2018-08-17/193522.html

Vedoya, Sebastián. “Crimen organizado: detectan 166 pasos no habilitados en el norte”. En La tercera, publicado el 9 de Julio de 2018. Disponible en https://www.latercera.com/nacional/noticia/crimen-organizado-detectan-166-pasos-no-habilitados-norte/235714/

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Las ideas contenidas en este análisis son responsabilidad exclusiva del autor, sin que refleje necesariamente el pensamiento del CEEEP ni del Ejército del Perú