Resumen

Las fuerzas armadas españolas han atravesado numerosos procesos de cambio en las últimas décadas. En líneas generales, las fuerzas armadas han reaccionado bien ante los procesos de cambio, cuando éstos han sido progresivos y conservadores, buscando la modernización y la adaptación de las fuerzas armadas más que su transformación radical, aunque la acumulación de cambios ha generado estrés transformacional en una organización compleja como la militar.

Análisis

Las fuerzas armadas españolas han atravesado numerosos procesos de cambio en las últimas décadas. Algunos se deben a los cambios estratégicos tras la Guerra Fría, cuando la proyección de poder militar se hizo más importante que la defensa territorial, lo que obligó a la reorganización de su estructura y de su postura militar. El nuevo carácter expedicionario de las fuerzas armadas potenció la internacionalización de sus actividades de cooperación bilaterales y multilaterales, especialmente dentro de las organizaciones multilaterales de seguridad prioritarias para la política exterior y de defensa de España: Naciones Unidas, la Organización del Tratado del Atlántico Norte y la Unión Europea. En líneas generales, las fuerzas armadas han reaccionado bien a los procesos de cambio cuando éstos han sido progresivos y conservadores, buscando la modernización y la adaptación de las fuerzas armadas más que su transformación radical, aunque la acumulación de cambios ha generado estrés transformacional en una organización compleja como la militar.

La supresión del servicio militar obligatorio y la llegada de material moderno impulsaron los procesos de cambio doctrinales, orgánicos y de equipamiento que se prolongaron hasta el nuevo Siglo. Las fuerzas armadas españolas desarrollaron una capacidad de proyección estratégica muy elevada en un proceso de adaptación que ha permitido a sus profesionales desenvolverse con solvencia en entornos multinacionales complejos[1]. Los cambios, cuidadosamente planificados, hubieran tenido mayor impacto sobre las fuerzas armadas de no hubiera sido por la reducción de los presupuestos de Defensa impuestos por la desinversión en el gasto militar antes de la crisis económica de 2008, primero, y por los recortes adicionales debidos a ella, después. Los recortes afectaron tanto a las inversiones pasadas (programas especiales de armamento) como a las inversiones de futuro para garantizar las capacidades militares y, especialmente, a la operatividad de las fuerzas armadas debido a las reducciones en el sostenimiento y adiestramiento de la fuerza.

La combinación de cambios, tanto exógenos como endógenos, puso en cuestión la vigencia del modelo tradicional de Defensa. El Real Instituto Elcano advirtió del efecto combinado de los cambios y propuso su revisión en el Informe “La Defensa que viene. Criterios para la reestructuración de la Defensa en España” de 2013. De forma sumaria, los cambios tenían que afrontar el cambio del contexto geopolítico global, en el que el sistema occidental y eurocéntrico perdía la centralidad en beneficio de Asia-Pacífico y el multilateralismo perdía la eficacia que tenía en la post-Guerra Fría para ordenar la seguridad internacional. Los escasos resultados de las intervenciones militares en Irak, Afganistán o Libia, unido a la fatiga de las fuerzas militares y de las opiniones públicas para sostenerlas obligaban a repensar su utilidad como instrumentos de estabilización y reconstrucción de países fallidos. Además, esas intervenciones se hacían cada vez más difíciles por el acceso de actores estatales y no estatales a instrumentos militares (Anti-Access/Area Denial, A2AD) para denegar el fácil acceso que habían tenido hasta entonces las fuerzas expedicionarias. La combinación de todos los factores anteriores aconsejaba evitar los despliegues de unidades militares en terrenos hostiles salvo para actuaciones a distancia, con operaciones especiales o inteligencia. Finalmente, se cuestionaba la sostenibilidad de las industrias nacionales de defensa debido al coste exponencial de la reposición de los equipos tradicionales y a la creciente obsolescencia de los nuevos equipos debido a la aceleración tecnológica.

Al contexto de cambio anterior, se añadían en España algunos factores particulares que acentuaban la necesidad de revisar el modelo de Defensa. Primero, una cultura estratégica renuente al uso de la fuerza entre la opinión pública, en general, y entre la clase política, en particular, que dificultaba el empleo del poder militar una vez proyectado, por lo que las tropas proyectadas no podían llevar a cabo misiones de combate. Segundo, España se encontró de repente con una situación de riesgo no compartido en la frontera sur de la OTAN y de la UE debido a la inestabilidad causada por las revueltas políticas y las actuaciones yihadistas en los países del Norte de África, Oriente Medio y el Sahel. Tercero, la planificación militar no contaba con la necesaria estabilidad presupuestaria para hacerla viable debido a la falta de programas plurianuales de inversión. Cuarto, la desmovilización del gasto en defensa afectó a la base tecnológica e industrial de la Defensa en España que dependía más de la demanda nacional que de su capacidad exportadora. Por último, se hacía necesario legitimar la política de defensa y las fuerzas armadas mediante su subordinación a la seguridad nacional. La razón no era otra que la profesionalización acentuó la desconexión emocional de la sociedad española con sus fuerzas armadas, a pesar de la preocupación y esfuerzos invertidos en fomentar una cultura de defensa que reconociera su contribución al interés nacional.

Con posterioridad, han aparecido algunos nuevos factores de cambio que han puesto en marcha nuevos procesos de adaptación entre las fuerzas armadas. Por un lado, la ocupación militar de Crimea por Rusia y su comportamiento agresivo en el este de Europa ha reactivado la importancia de la defensa territorial frente a las agresiones armadas o híbridas. España se ha visto obligada a desplegar sus fuerzas armadas en misiones de reaseguramiento conducidas por la OTAN para prevenir riesgos que parecían descartados y a mantener estructuras de fuerza, como las terrestres y pesadas, diseñadas para tiempos pasados. En contrapartida, España espera que sus aliados de la OTAN desarrollen medidas de aseguramiento similares para los riesgos que emanan del flanco sur, porque mientras que la OTAN y la UE carezcan de estrategias colectivas, las fuerzas armadas tendrán que atender esos riesgos no compartidos, incluida la actuación unilateral y en fuerza, con el consiguiente cambio cultural y doctrinal.

La desmovilización presupuestaria se vio frenada por las exigencias de las Administraciones de Estados Unidos de un mayor esfuerzo económico. La coincidencia de las crisis de Ucrania con la insurgencia yihadista del Daesh en Siria e Irak obligó a la OTAN, a iniciativa de Estados Unidos, a fijar como objetivos de gasto para 2024 un gasto militar del 2% del producto interior bruto (PIB) y el 20% del porcentaje anterior en inversiones de equipos. A la buena noticia de poder doblar el presupuesto militar en una década siguió la mala de que sería imposible pasar, en el mejor de los casos, del 1,5% del PIB, por lo que los responsables de la planificación militar continúan sin conocer el escenario presupuestario de los próximos años. En consecuencia, resulta difícil que las fuerzas armadas puedan utilizar los presupuestos como un factor de transformación a largo plazo, dando prioridad a las inversiones que aumenten su capacidad militar futura y global, ya que se ven obligadas a planificar a corto plazo y modernizar lo que tienen ahora.

En el ámbito industrial apareció otro factor de cambio inesperado cuando la Comisión Europea, a la que se había marginado de las cuestiones de defensa, decidió apoyar la investigación y el desarrollo de las capacidades militares con fondos comunes[2]. Como resultado, la base tecnológica e industrial de la defensa se tendrá que “europeizar” si desea competir por los mercados europeo y global aprovechando las ayudas comunitarias, lo que representa un reto y una oportunidad para la supervivencia del sector. Si el sector industrial se adapta con éxito al nuevo marco europeo, las fuerzas armadas españolas contarán con una base industrial en la que apoyarse para desarrollar sus capacidades militares, pero en el caso contrario, las fuerzas armadas tendrían que recurrir a la base tecnológica e industrial europea dominada por los grandes campeones franceses, alemanes e italianos.

Las fuerzas armadas españolas, como las de todos los demás países, se enfrentan al reto de la disrupción tecnológica. La ventaja estratégica que se conseguía en el pasado mediante la compra de equipo militar avanzado, se pierde ahora rápidamente porque enseguida aparecen innovaciones tecnológicas más adelantadas, baratas o comerciales que recortan esa ventaja estratégica. La aplicación a la Defensa de tecnologías como la inteligencia artificial, la informática cuántica, la digitalización o la robotización, entre muchas otras. Además, la aceleración tecnológica incrementa la incertidumbre del planeamiento porque nadie sabe cómo se combatirá cuando estén disponibles los equipos que se adquieren ahora, pero es muy probable que sirvan poco para combatir en los dominios actuales: tierra, mar y aire, y nada para combatir en los nuevos dominios del espacio y del ciberespacio.

Finalmente, el proceso europeo de integración puede acabar afectando irreversiblemente a las fuerzas armadas debido a las iniciativas para acelerar la cooperación militar en el marco de la Política Común de Seguridad y Defensa de la UE. Todavía se está muy lejos de pretender un ejército europeo, aunque ya proliferan los ejemplos de integración entre servicios de países vecinos para poner en común adquisiciones, infraestructuras y equipos que faciliten su interoperabilidad[3]. Sin embargo, y a partir de la reactivación de la política europea de defensa en 2016, la convergencia de intereses, fondos, equipos y políticas añade valor a la integración de fuerzas europeas y lo resta a las fuerzas armadas nacionales. También influye en los planeamientos nacionales de defensa porque tendrán que dar prioridad a los objetivos de capacidades que fomenten la autonomía estratégica europea y a los que se financien con cargo a los presupuestos comunes. Hasta hoy, las expectativas de un ejército europeo en la UE han sido meramente retóricas, pero a medida que crece el distanciamiento de Estados Unidos de sus aliados europeos, que crece el desinterés de los líderes y opiniones públicas por los asuntos militares y que crecen los gastos sociales, crecen también las oportunidades de que las fuerzas armadas se vean obligados a transformarse más allá de lo imaginable hasta ahora.

[1] Un estudio comparado de la capacidad de proyección militar española comparada con la del resto de países se pueden encontrar en los informes anuales del Índice Elcano de Presencia Global del Real Instituto Elcano.

[2] Se puede encontrar un resumen de las iniciativas y de las repercusiones para España en el Informe sobre “El Fondo Europeo de Defensa y el futuro de la industria española de defensa” del Real Instituto Elcano.

[3] Para las iniciativas recientes sobre un ejército europeo, ver el ARI sobre “Defensa europea, ¿de qué hablan Macron y Merkel” del Real Instituto Elcano.