Resumen

La modernización militar es un proceso político concomitante al estado específico de las relaciones civil –militares. En el Ecuador, las inercias provienen tanto de las estructuras militares como de la falta de adecuación del sistema político para asumir las responsabilidades civiles respectivas.

Análisis

Hablar de modernización militar en América Latina requiere plantear ciertos parámetros: grado de superación de las doctrinas de la Seguridad Nacional de la Guerra Fría, el enfoque prioritario de sus misiones en la defensa, la subordinación al poder civil dentro del encaje de sus prácticas en los poderes del Estado, además de la cultura ciudadana sobre el empleo adecuado de las fuerzas militares. Estos elementos pueden marcar las diferencias entre los modelos de los ejércitos occidentales modernos y la realidad de los estados latinoamericanos.

En el Ecuador, un punto de partida a este propósito fue la finalización del conflicto fronterizo tradicional que mantenía con el Perú, desde la época colonial, con la firma de la Paz, en Octubre de 1998. Otro hito fue el posicionamiento del país en la frontera norte con Colombia, en el inicio del Plan Colombia, a comienzos de la década de 2000. El presidente Pastrana–en su intento de iniciar un proceso semejante- había reconocido a las FARC algunos territorios en el Putumayo, fronterizos con la provincia de Sucumbíos en el Ecuador, haciendo más vulnerable esa línea de frontera.

Los cambios en los escenarios de la defensa –de un conflicto fronterizo interestatal clásico a otro signado por múltiples violencias devenidas del enfrentamiento de las fuerzas colombianas con las insurgentes, la presencia de grupos armados no estatales involucrados en el narcotráfico, la proliferación de múltiples amenazas y riesgos concomitantes–, tuvo que ser afrontado con rapidez dentro de un contexto político nacional de crisis e incertidumbre. Entre 1997 y 2003, el Ecuador tuvo 6 presidentes resultantes de tres procesos electorales, pero también de tres golpes de estado, con participación militar. La politización de las fuerzas armadas -especialmente después del enfrentamiento Perú y Ecuador en la Cordillera del Cóndor en 1995- hacía temer el resurgimiento de las matrices políticas de las dictaduras de los 60 y 70. Con todo, y para efectos de este análisis, la situación ameritaba la apertura hacia nuevas concepciones ya más desarrolladas en el mundo occidental.

La diferencia entre Seguridad y Defensa, la profesionalización militar, el papel de la Legislatura en el control y la unidad jurisdiccional y debido proceso en el campo jurídico. Estos temas empezaron a ser incluidos en la Constitución de 1998 que eliminó los fueron militares y policiales y propició la instauración de los tribunales civiles para aspectos de derecho penal de los militares y policías.

A pesar de todo, una notable autonomía militar, ha sido una constante en la historia del Ecuador, por el peso político que han tenido las estructuras militares en un país  que ha padecido una notable ausencia de partidos políticos o fuerzas civiles modernizadoras. También pesan los  rezagos de la doctrina de la Seguridad Nacional que redefinieron el concepto de enemigo interno señalando como tal a la clase política en general y a las

Frente a la complejidad de la frontera norte –con Colombia- la Cancillería estimó la modernización de la Política Exterior casi exclusivamente concernida en el problema limítrofe con el Perú y con los Estados Unidos como potencia hemisférica en condiciones de serias ambivalencias. Se instaló –por lo menos- el concepto de la primacía de la política exterior sobre la de defensa.

La vigente Constitución de 2008 introdujo una connotación más civil en la exposición de sus principios generales, derechos y deberes del Estado y pese a su relativo estancamiento en el capítulo dedicado a la fuerza pública, ha sido más explícita en la adjudicación de misiones a las Fuerzas Armadas (la defensa del patrimonio territorial del Estado) y a la Policía (el mantenimiento del orden público).[1]

Los Libros Blancos de la Defensa, 2002, y 2006, fueron el fruto del liderazgo militar y no del civil. La falta de una cultura política democrática sobre la defensa, que no reclama la importancia de lo civil, ha sido un escollo en este proceso. En este contexto, los Libros Blancos han servido para el posicionamiento militar en misiones ampliadas, pero ahora dirigido a la frontera norte, planteando como amenazas los efectos regionales del conflicto interno de Colombia (especialmente los que se relacionan con el incremento de desplazados y refugiados, altos índices de violencia urbana y rural y acciones delictivas relacionadas con la presencia de grupos ilegales armados y crimen organizado en el área). Como amenazas internas, se replican en esos libros, la referencia a los conflictos de gobernabilidad, la pobreza y deterioro del nivel de vida.

Por esas razones, la Ley Orgánica de la Defensa Nacional, Registro Oficial (RO) 4 de 19-ene-2007- puede considerarse un hito en los procesos de modernización militar y de la defensa. Esta ley fue respaldada por las fuerzas civiles, como una suerte de acuerdo parlamentario, en respuesta al planteamiento del ministerio de Defensa de replicar la antigua Ley de Fuerzas Armadas. La nueva Ley de Defensa introdujo elementos importantes para el desarrollo de un ministerio civil de la defensa, la introducción de subsecretarías, asesores civiles, oficina de derechos humanos. Igualmente, disponía que las empresas militares debieran estar concernidas a los intereses de la defensa nacional, la sujeción de la institución militar a las disposiciones de control del gasto público y manejo de bienes del Estado, así como la sujeción de la justicia militar a las disposiciones de unidad jurisdiccional del Estado en acuerdo con el mandato constitucional (1998). Además, se definieron mecanismos para la aplicación de las garantías del debido proceso para el manejo del personal militar, se eliminó el Registro Reservado del Comando Conjunto y se dispuso la promulgación de leyes y normas referentes a las Fuerzas Armadas en el Registro Oficial del Estado.

Muy importante para los fines de la modernización del Estado y de las Fuerzas Armadas, fue la definición del estatuto del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas como «organismo de planificación, preparación y conducción estratégica de las operaciones militares». El artículo 15 habla de él como «órgano de asesoramiento sobre las políticas militares, de guerra y defensa nacional» quitando las atribuciones que antes tenía como una suerte de control de la política pública nacional en la medida que le otorgaba el aval

último, para cualquier proyecto que estuviera vinculado con las “áreas estratégicas”. Así mismo tenía como competencia determinar la participación militar en los consejos directivos de todas las entidades públicas. Con esto, se apuntaba hacia la profesionalización militar y al empleo de las fuerzas militares únicamente en la defensa.

A partir de la Constitución del 2008 –vigente en la actualidad- se abrió una nueva y controvertida fase en las relaciones civil-militares. La entrada del régimen del presidente Rafael Correa – enero de 2007- mayo de 2017- a la órbita de los países alineados con el Socialismo del siglo XXI produjo ciertas divergencias en el ámbito militar, al aplicar – en la práctica- la idea de la subordinación militar al interés político –partido- del gobierno y no al poder civil, en general. Si bien la Constitución –garantista en su espíritu general- señalaba de forma muy clara una doctrina de empleo de las fuerzas militares y policiales a sus respectivos ámbitos, la defensa y la Seguridad Pública, respectivamente, fueron sus leyes subordinadas las que no pudieron encajar con esa línea modernizadora.  Las dificultades de lidiar con las problemáticas de la delincuencia y el crimen organizado, ya presentes en el país, llevaron al gobierno a gobernar por Decreto el sector, con medidas contraproducentes.

En septiembre de 2009 entró en vigor la Ley de Seguridad Pública y del Estado, RO 35 de 28-sep.-2009, implantando un modelo de Seguridad Integral, como lo proponía la Constitución. Sin embargo, el encuentro con las dimensiones reales de los problemas de la Seguridad llevó al gobierno a dictar medidas de excepción ante el recrudecimiento de la delincuencia. En noviembre del 2010 empezó una sucesión de medidas contradictorias. En mayo de 2015 se reformó la Ley de Seguridad Pública para permitir que los soldados puedan apoyar la labor de la Policía en el mantenimiento del orden público (RO. 263). En diciembre del mismo año se modificó el artículo 158 de la Constitución, disponiendo que las FFAA puedan apoyar en la seguridad integral del Estado (RO. 653). En septiembre de 2014 se publicó el Manual de Derecho en Operaciones Militares, para definir el ámbito legal de actuación de las FF.AA.[1] Los efectos contraproducentes para la democratización de la defensa, se visibilizaron en la práctica dado que resultaron ser únicamente una utilización del Derecho Internacional Humanitario, para avalar la intervención en Seguridad Interior.

Conclusiones

La modernización de las fuerzas armadas y de la defensa es un proceso que depende, en gran medida, de los interés en juego dentro del sistema político y del grado de conciencia alcanzado por  la ciudadanía  respecto a las ventajas de un manejo civil y democrático de la defensa. En agosto de 2019, la Corte Constitucional derogó las enmiendas aprobadas, en 2015, para posibilitar el apoyo de las FFAA en seguridad integral, pero la modernización militar mantiene aún puntos pendientes.

[1] Bertha García Gallegos, Dra. En Ciencias Sociales por El Colegio de México, profesora principal de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador; Directora del Programa Democracia, Seguridad y Defensa-PUCE.

[2]  Constitución Política del Ecuador. Art. 183

[3] Cristina Chuquimarca M, 2018. Reportaje Misiones de las Fuerzas Armadas en seguridad integral, en  Boletín 71 del Programa Democracia, Seguridad y Defensa.