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Resumen

Las fuerzas armadas brasileñas tienen un largo historial de participación puntual en actividades de seguridad pública en el país. Desde hace unos años, se encuentran inmersos en un importante proceso de adecuación histórica en razón del cambio gradual en el perfil de las amenazas enfrentadas por el estado brasileño y a la insuficiencia de las policias estaduales para enfrentar esas amenazas. El empleo de las FFAA comenzó para la seguridad interior como una medida  excepcional hasta convertirse en algo comun. Esa misión además no ha afectado a la legitimidad de las FFAA, sino que ha reforzado su legitimidad y apoyo ante la ciudadanía.

Análisis

 Ampliación gradual del rol de las fuerzas armadas

 En Brasil, este proceso es apreciable en las disposiciones legales, al dar soporte jurídico a la actuación de las FFAA en ciertas acciones de seguridad pública, regulando y estableciendo normas para su actuación en el ámbito interno.^[1]

Sin embargo, desde el año 2001, el decreto específico que reglamenta el empleo de las fuerzas armadas en seguridad interior es el de Garantía de la Ley y del Orden (GLO). Se establecen así las bases para que la actuación de las FFAA, progresivamente, tengan un papel cada vez más importante en el escenario de la seguridad pública.

Las acciones de GLO conducidas por las FFAA son operaciones integradas y tienen como objetivo cooperar con los órganos de seguridad pública de los Estados de la Federación, cuando ellos sufren de insuficiencia de recursos o debilidad, según el mandamiento constitucional. Esa medida constitucional es excepcional y episódica, (pues así fue imaginada y deseada por el legislador constitucional), Sin embargo, debido a la falta de recursos, de mala gestión administrativa y de políticas públicas de seguridad inadecuadas, los Estados se han visto desbordados por el problema de la criminalidad y su agravamiento. Por este motivo, han debido recurrir, cada vez con mas frecuencia a las FFAA y en consecuencia, las operaciones de GLO han sido cada vez más frecuentemente solicitadas.  Por otro lado, aunque el empleo de las FFAA en seguridad pública sea tan constante, ese fato no ha afectado su legitimidad, al contrario, ellas están cada vez más fuertes ante la población. No obstante, hay aquellos (sectores de la población, políticos, etc.) que desaprueban el empleo de las FFAA en seguridad interior, al mismo tiempo que hay cierta resistencia en sectores de las propias FFAA  en cuanto a su utilización en esas circunstancias, pues para ellos esa constancia de su empleo puede justamente afectar su buena imagen ante la población.

Operaciones para garantizar la ley y el orden

 Se entiende la seguridad pública, en Brasil, como un deber del Estado y un derecho de todos los ciudadanos, con la finalidad de preservar el orden público por medio de las instituciones de seguridad. Las instituciones que componen la estructura de seguridad pública, según el artículo 144 de la Constitución Federal, son la Policía Federal, la Policía Federal de Carreteras, la Policía Federal de Ferrocarriles, la Policía Civil, las Policías Militares y el Cuerpo de Bomberos Militar. A éstas se suman las FFAA, en casos específicos y excepcionales por medio de cuatro dispositivos constitucionales que prevén la utilización de las FFAA para garantizar los poderes constitucionales y de la ley y del orden, que, en orden creciente, de acuerdo con el grado de actuación militar, son: garantía de la ley y del orden (GLO), intervención,  estado de excepción y estado de sitio.

La diferencia de la GLO en relación a los demás instrumentos constitucionales está en el grado de autonomía que las FFAA detentan en relación a las acciones que serán tomadas para el mantenimiento  del orden. En la intervención militar, en el estado de sitio y en el estado de excepción, las FFAA tienen mayor autonomía y autoridad en la implementación de las medidas que deben ser adoptadas. Ya en las operaciones de GLO, el decreto número 3897/2001 establece que después del agotamiento^[2] de los instrumentos del artículo 144 de la CF, las FFAA actuarán como policía militar, con acciones de naturaleza represiva y preventiva. Si bien en este caso, la autonomía de las FFAA es nítidamente menor. Ejemplo de eso es que las FFAA no pueden sustituir ni ejercer las competencias de  las policías judiciales (Policía Federal y policías civiles de los Estados), tampoco de la Policía Federal de Carreteras o de la Policía Federal de Ferrocarriles. Así consta en el  decreto 3897/2001, en lo referente a las operaciones de las de las FFAA en operaciones de GLO. Únicamente se les reconoce las atribuciones de las policías militares, lo que significa que éstas cooperen con las demás fuerzas policiales para la consecución adecuada del mandato constitucional de preservación del orden público.

Las operaciones de GLO solamente pueden ser autorizadas por el jefe del ejecutivo nacional, o sea, en el caso de Brasil por el presidente de la República. Esta disposición tendrá lugar, si los gobernadores de los Estados solicitan la operación de GLO, debiendo de reconocer las limitaciones de la policía militar para resolver el problema de seguridad existente. Lo que significa que el presidente de la República no puede determinar la GLO sin que el gobernador de Estado lo solicite.

Otra precaución que adopta la ley es que la GLO está decretada de manera excepcional y en un área previamente definida y por tiempo limitado^[3]. Con todo ello debe observarse que el GLO no contempla el patrullaje cotidiano y las habituales operaciones de frontera conducidos por las FFAA, patrulla naval, fluvial y  aérea, como también su actuación como policía judicial militar, la seguridad del presidente de la República y el apoyo a las policías y demás instituciones públicas en las áreas de logística, inteligencia, comunicaciones e instrucciones.^[4]

Las operaciones de GLO presuponen algunas características comunes: actuación de forma integrada con otros entes de la esfera de la seguridad pública, empleo de inteligencia y contrainteligencia, limitación del uso de la fuerza, cautela en los conflictos con los actores perturbadores del orden público, solución de problemas por medios pacíficos y uso de la policía militar como medio de disuasión.

Las principales acciones de GLO son, entre otras: asegurar el funcionamiento de los servicios esenciales, en caso de que la institución asignada no este en condiciones de hacerlo, controlar vías de circulación, proteger instalaciones de infraestructura crítica y servicios esenciales, garantizar el movimiento de la población, colaborar en la realización de elecciones y realizar las funciones de la policía militar.

Estadísticamente, tomándose por base los años de 1992 a 2019, las operaciones de GLO han sido usadas, fundamentalmente, en las siguientes circunstancias: grandes eventos (ECO 92, Copa del Mundo 2014, Juegos Olímpicos RIO 2016, entre otros), pacificación de favelas en Rio de Janeiro (Complexo do Alemão, en 2010; Complexo da Maré, en 2014), elecciones generales y municipales (de manera intermitente de 1992 a 2018), huelgas de las policías militares estatales (Rondônia, en 2011; Bahia, en 2012; Pernambuco, en 2014; Espírito Santo, en 2017; y otras), contención de la violencia urbana (cooperaciones con instituciones de seguridad pública estatales para el enfrentamiento del crimen organizado y contribución para el orden público, de manera intermitente de 1992 a 2019).

Considerando estos datos estadísticos^[5] es posible comprobar que,  a partir del año 2000, hubo un aumento significativo de operaciones de GLO, por tres motivos básicamente: las situaciones recurrentes por la insuficiencia de las policías estatales, frecuentes huelgas, sumadas a la crisis en el sistema carcelario de los Estados; segundo, la escalada de la criminalidad y del grado de inseguridad generado por organizaciones criminales y, tercero, la realización de una serie de grandes eventos internacionales.

En la actualidad, las FFAA, especialmente el Ejército Brasileño (EB), han adquirido una importante experiencia por las misiones relacionadas con el orden público, en áreas urbanas, desempeñadas durante una década en la misión de paz de Haití (MINUSTAH) sumase a eso su experiencia en los últimos 20 años, por su participación en constantes operaciones de GLO.

Sin embargo, pese a esta experiencia acumulada, se plantean limitaciones e inconvenientes en la actuación de las FFAA en las acciones de GLO conducidas en los diversos Estados de la Federación, las FFAA son frecuentemente movilizadas de manera repentina, sin tiempo suficiente para una inmersión en la realidad local, y, por lo tanto, sin conocer bien las variables en relación a la seguridad pública de un determinado Estado. De  esta manera, les falta el conocimiento más profundo del terreno físico y humano en que van a operar, lo que genera, potencialmente, una vulnerabilidad operacional.

Otra cuestión importante es  la exposición pública de las FFAA en un contexto operacional que no es su raison d’etre. En algunos Estados, se percibe la opinión pública dividida en relación a su uso constante, en el contexto doméstico, como actor en el campo de la seguridad pública. Las FFAA, en Brasil, tienen un enorme apoyo popular, con índices de aprobación que generalmente superan los 80%, y naturalmente hay un temor, entre sus miembros, de que la opinión pública se vuelva contra ellos, en el caso de que las FFAA sean empleadas aún más cotidianamente en ámbito interno.

Sin embargo, la frecuente utilización de las FFAA en operaciones de GLO crea oportunidades para el perfeccionamiento y el fortalecimiento de la tropa para operaciones urbanas, asegurando, así, su capacitación para una mejor eficiencia en operaciones de GLO posteriores.

Conclusión

 Ese proceso gradual de crecimiento en el número de acciones de GLO no ocurre aisladamente, sino en un panorama de seguridad pública precario y ineficiente, sumado a los cambios en la naturaleza de las amenazas globales y el avance nocivo de actores subestatales. Sin embargo, lo principal es que los problemas enfrentados por los Estados, como la deficiencia de las policías estatales debido a la falta de políticas públicas coherentes, sumado a la escasa e ineficiente inversión en la seguridad pública, por parte de los Estados, aún agravan más la situación. Frente a ese escenario, los Estados deberían adoptar políticas públicas eficaces para enfrentar la violencia, mediante las cuales resolver las deficiencias de la precaria situación en que se encuentran sus fuerzas de seguridad para ser  menos dependientes de las acciones de GLO.

En cualquier caso, aunque mejore la capacidad de la policía, no parece que vaya a prescindirse de las FFAA para misiones de seguridad interior.  Todo indica que ante los retos de seguridad de los Estados, éstos seguirán necesitando recurrir a las FFAA, por este mismo motivo se precisa buscar maneras de viabilizar un mejor aprovechamiento de sus capacidades, con la finalidad de impulsar su cooperación con los organismos de seguridad pública. En fin, es imperativo que el poder público trabaje mejor los conceptos y las capacidades de sus instituciones de defensa y seguridad interior, de manera a que sean capaces de actuar eficientemente para proteger su población y de la manera mas coordinada posible, ya que todo indica que el recurso a las FFAA, tanto en Brasil como en el resto de la región, parece que es inevitable y que va a formar parte de la cotidianidad.

^[1] En la Constitución Federal de 1988, este dispositivo se encuentra en el artículo 142: “Las Fuerzas Armadas se destinan a la defensa de la patria, a la garantía de los poderes constitucionales, y, por iniciativa de cualquier de ellos, de la ley y del orden” (traducción nuestra). Posteriormente presentada por ley complementar 97/1999. En el año 2001, el decreto 2897/2001 fija las directrices para el empleo de las fuerzas armadas en operaciones para garantir la ley y el orden, donde se dice: “Operación de garantía de la ley y del orden es una operación militar determinada por el presidente de la república y conducida por las fuerzas armadas de manera episódica, en área previamente establecida y por tiempo limitado, cuyo objetivo es la preservación del orden público y de la incolumidad de las personas y del patrimonio en situaciones de agotamiento de los instrumentos previstos en el artículo 144 de la Constitución Federal de 1988 o en otras que se presuma ser posible la perturbación del orden.” Cabe también a la ejecución de las operaciones de GLO para la garantía de elecciones electorales y también en la posible perturbación del orden, particularmente en eventos oficiales o públicos.

^[2] El agotamiento, según el decreto 3897/2001, significa, dicen lo referente a las policías militares y sus medios, pueden no estas disponibles o no ser suficientes para desempeñar su misión constitucional.

^[3] Decreto número 3897/2001. Grifos y traducción nuestros de: “Operación de garantía de la ley y del orden es una operación militar determinada por el presidente de la república y conducida por las fuerzas armadas de manera episódica, en área previamente establecida y por tiempo limitado, cuyo objetivo es la preservación del orden público y de la incolumidad de las personas y del patrimonio en situaciones de agotamiento de los instrumentos previstos en el artículo 144 de la Constitución Federal de 1988 o en otras que se presuma ser posible la perturbación del orden”.

^[4] Actuación de acuerdo con el artículo 16 de la ley complementar 97/1999.

^[5] Esos datos estadísticos pueden ser encontrados en el siguiente sitio: https://www.defesa.gov.br/exercicios-e-operacoes/garantia-da-lei-e-da-ordem