Foto: Ministerio Nacional de Defensa, Uruguay

Resumen

La Defensa y la Seguridad son cometidos esenciales del Estado uruguayo, tradicionalmente a cargo de las Fuerzas Armadas (FF.AA., en el primer caso, y de la policía en el segundo. Sin embargo, ante nuevos escenarios nacionales e internacionales, la clara separación entre Seguridad y Defensa ha comenzado a acortarse. Así, la concepción moderna de la Defensa conlleva nuevos roles para las FF.AA. para enfrentar nuevas amenazas, bajo la conducción de la Defensa como una tarea de carácter político.

PALABRAS CLAVE: FF.AA.: Nuevas amenazas – Seguridad – Defensa – Uruguay

Introducción

El rol de las FF.AA. se transforma a medida que asoman nuevos escenarios de actuación. Uruguay no escapa a esa realidad y los cambios producidos en el sector Defensa demuestran nuevas tareas adicionales a las concebidas desde la perspectiva del conflicto militar entre Estados, la defensa de la integridad, la soberanía y la independencia del territorio.

El presente análisis tiene como objetivo, conocer los cambios en el ámbito de Defensa mediante la construcción de una política pública cuya principal finalidad fue el control político que limitase la autonomía militar, y así comprender la importancia del liderazgo civil en los temas de Defensa y FF.AA. Tradicionalmente, la Defensa Nacional y los asuntos militares estuvieron alejados del mundo civil, por falta de interés y de conocimiento de la clase política. Sin embargo, los gobiernos de la izquierda uruguaya comenzaron un proceso para debatir públicamente dicha temática, especialmente sobre las FF.AA. y sus roles, luego del retorno de la democracia.

Ese proceso de debate para transformar la Defensa comenzó en 2006 y culminó con la aprobación de la Ley Marco de Defensa Nacional (2010). Allí se define a la Defensa Nacional como el conjunto de actividades civiles y militares que buscan preservar la soberanía y la independencia de nuestro país, conservar la integridad del territorio y de sus recursos estratégicos, y la paz de la República, contribuyendo a generar las condiciones para el bienestar social, presente y futuro de la población (Ley Marco, artículo 1º). Es importante destacar que, en esta nueva visión de la Defensa, se encuentra enmarcado el concepto de seguridad humana, yendo más allá de lo estrictamente militar. Las FF.AA., instrumento militar de la Defensa son definidas, en la ley citada, como “la rama organizada, equipada, instruida y entrenada para ejecutar los actos militares que imponga la Defensa Nacional” (artículo 18) que ejecuta las actividades de la Defensa Nacional (artículo 17). A su tarea principal de defender la soberanía, la independencia e integridad territorial y contribuir a preservar la paz en el marco de la Constitución y las leyes (artículo 18), se le suma una nueva misión principal que es proteger los recursos estratégicos.

En 2014, la Política de Defensa Nacional “Un Uruguay integrado a la región y abierto al mundo” se convierte en el documento de más alto nivel gubernamental de planificación de la Defensa. Considera a las amenazas como “…todas aquellas acciones reales o percibidas que poseen un potencial intrínseco de afectar negativamente los intereses y objetivos nacionales” (p. 21), que “exigen capacidad de pronta respuesta de los diferentes sectores del Estado” (p. 3), incorporando una perspectiva integral y multidimensional. Este documento identifica un conjunto de eventuales amenazas que, con una mirada prospectiva, podría enfrentar Uruguay en un horizonte temporal al 2030, vinculadas con el deterioro del medio ambiente; la aparición de pandemias; el crimen organizado (especialmente narcotráfico, lavado de activos, tráfico de armas y trata de personas); el terrorismo; el espionaje y los ataques cibernéticos; la inestabilidad democrática en la región; el surgimiento de guerras extra-continentales; el agravamiento de conflictos regionales; las crisis económicas; y la apropiación y el control indebido de los recursos estratégicos.

Esas amenazas abren la posibilidad de emplear las FF.AA., para combatir al crimen organizado y al terrorismo, al igual que sucede en otros países de la región, flexibilizando la separación entre Defensa Nacional y Seguridad Pública. Es a partir de la Ley de Defensa y de la Política Nacional de Defensa que el instrumento militar cuenta con un marco normativo para colaborar en el marco del combate contra las nuevas amenazas; no obstante, su utilización para tareas de seguridad internas sigue siendo excepcional. Ejemplo de ello es la colaboración que las FF.AA. vienen cumpliendo, desde hace dos décadas, en la vigilancia perimetral externa de cárceles. Sus leyes orgánicas militares les permiten apoyar a las fuerzas de seguridad para afrontar las amenazas y combatir el delito. Por su parte, la Fuerza Aérea, tiene el cometido de policía aérea. Y la Armada, que cumple funciones de seguridad pública, actúa como policía marítima. Por último, el Ejército que cumple la tarea de custodiar y proteger fronteras terrestres. A su vez, la permeabilidad fronteriza sigue representando una debilidad estatal, ya que un control insuficiente genera oportunidades para los agentes de delitos transnacionales, especialmente a través de sus límites con Brasil y Argentina. Por eso, la ley de frontera aprobada, en 2018, mandata un nuevo rol para las FF.AA. en la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo, con el fin de recabar información para la Defensa Nacional y así prevenir amenazas a la seguridad. Con acciones militares de apoyo a la seguridad pública, pueden cumplir tareas de vigilancia en las zonas fronterizas, patrullar y realizar tareas de control y de apoyo a otros organismos con jurisdicción y competencia en la zona fronteriza. Dicha ley fija como “zona fronteriza”, la franja de territorio nacional de 20 kilómetros de ancho contados desde los límites definidos en tratados internacionales, quedando excluidos los centros poblados. Para ello pueden intervenir en la prevención de ilícitos y control de vehículos, identificación de personas y detención ante un delito flagrante, si bien su accionar es limitado ya que deben comunicarlo a las autoridades competentes.

Ya en 2016, la Política Militar de Defensa establecía esta función excepcional para que, coordinada con la policía, pudieran actuar asegurando las fronteras. Esta política también autorizó a las FF.AA. para otras misiones. Así, coordinado con el Consejo de Defensa Nacional, los militares apoyan la prevención y el combate al terrorismo ante entornos de eventuales ataques, actuando con unidades especialmente adiestradas; colaboran ante emergencias nacionales; pueden proteger infraestructuras críticas consideradas vitales y estratégicos para el funcionamiento del país y pueden disuadir o neutralizar espionajes o ataques cibernéticos. En este último aspecto, el Ministerio de Defensa Nacional tiene, desde 2015, el primer centro creado en el área de la Defensa Nacional, que atiende la ciberdefensa y que incluye a las FF.AA. mediante un equipo de respuesta a incidentes de seguridad informática de Defensa.

La concepción moderna de la Defensa, a través del marco normativo, se aseguró el liderazgo civil en los asuntos militares. En ese mismo sentido, la sujeción de las FF.AA. al poder civil está presente en los nuevos roles que se les asignaran. Queda claro entonces que la conducción de la Defensa Nacional es una tarea de carácter político.

Ello obedece a que históricamente, las FF.AA. atendían temas de Defensa más allá de lo militar, por omisión del estamento político, revelando la falta de conocimiento e interés que la sociedad y los políticos tienen sobre estos asuntos. La conducción de la Defensa Nacional se encuentra, constitucionalmente, en el poder civil y democrático del Presidente de la República, junto con el Ministro de Defensa o en Consejo de Ministros, y no en los militares. La transformación aplicada en las FF.AA. hace que sigan siendo un actor principal en la política de Defensa Militar, pero para desarrollar la Defensa Nacional ya no actúan solas, sino junto a otros actores que se integran para la construcción de una política en común.

Sin embargo, una política de seguridad pública que emplee medios militares no es aceptada unánimemente por la población, especialmente por su participación durante el gobierno de facto entre 1973 y 1985. Esto motivó que, una vez retornada la democracia, el sistema político derogara los conceptos referidos a la seguridad nacional, excluyendo el rol político de las FF.AA. Esta circunstancia histórico-política permite también comprender la necesidad del cambio, eliminando en 1986 de su misión principal, la seguridad interna. Aunque las FF.AA. como institución sirven al país en un sinnúmero de situaciones, la implicación de efectivos militares para la seguridad genera dudas en parte de la población que entiende aún les falta vocación democrática. En los últimos días, el Presidente de la República dispuso el relevo del Comandante en Jefe del Ejército por sus críticas frente a casos denunciados en la justicia civil, de violaciones a los derechos humanos, por parte de algunos militares en el pasado. Las repercusiones en el sistema político reafirmaron el mensaje de la subordinación de los militares a los gobiernos democráticos, a la vez que volvió a poner en el debate de la sociedad cuán subordinadas están al gobierno civil. Como parte del mismo debate se ha planteado si es positivo que las FF.AA. realicen tareas de seguridad interna, como lo proponen algunos sectores políticos.

En medio de esa compleja situación, se conocieron confesiones de crímenes de militares procesados que provocaron que el Presidente cesara al Ministro de Defensa Nacional, al Viceministro, al nuevo Comandante del Ejército, a menos de un mes del relevo del anterior, al Jefe del Estado Mayor de la Defensa y a otros Generales que actuaron en procedimientos administrativos de disciplina y honor ante esos militares. Estas medidas afectaron al Ejército, que se sobrepuso a una crisis institucional mientras que algunos políticos planteaban la necesidad de aprobar urgentemente una nueva ley orgánica de las FF.AA., pensando su futuro rol en la sociedad.

Concluyendo, atendiendo al proceso de modernización de la Defensa Nacional bajo un concepto integral y al aspecto multidimensional de las nuevas amenazas, las FF.AA. pueden utilizarse para combatir al crimen organizado, apoyando a las fuerzas de seguridad pública con carácter de excepción, proteger infraestructuras críticas, enfrentar ataques cibernéticos y eventuales ataques terroristas. Las dinámicas cambiantes de las nuevas amenazas hacen que en Uruguay, al igual que el resto de los países de la región, quienes están tomando esa tarea, asignada por el poder político, son las FF.AA. Esto no impide el necesario control civil sobre el estamento militar, que asegure un entorno democrático. La transformación en un área tan sensible como es la Defensa Nacional y las FF.AA. requiere aún de un proceso de maduración en la sociedad.

Uno de los elementos para ejercer el control civil en los temas militares, es la generación de un marco normativo que permita a las FF.AA. poder cumplir con las misiones asignadas ante nuevos escenarios de actuación. En este sentido, la Ley Marco de Defensa, la Política de Defensa Nacional, la Política Militar de Defensa y leyes complementarias dictadas en estos últimos años, indican el camino a seguir, adecuando los roles del instrumento militar frente a las nuevas amenazas.

La condición de que Defensa Nacional no es un asunto que atañe exclusivamente a las FF.AA., fortalece la cuestión de que éstas se encuentren subordinadas al poder político. A pesar de haberle otorgado una mayor competencia en apoyo -y no como misión principal- a la seguridad pública, las nuevas tareas se encuentran establecidas taxativamente, lo que limita la autonomía militar y continúa siendo preponderante el control civil en Defensa. Son los civiles quienes determinan estas misiones internas de las FF.AA. para casos excepcionales regulados en las normas citadas.

Por ende, esta transformación de las misiones de las FF.AA. no afecta a las relaciones civiles-militares. Las grandes limitaciones presupuestales que arrastran más de 30 años han debilitado el poder y limitado la autonomía profesional de las FF.AA. Salvo la creación dentro del diseño institucional militar, del Estado Mayor de la Defensa, las FF.AA. no han experimentado un proceso de transformación interna para llevar adelante los nuevos roles, ya que mantienen su misma estructura.

Por otra parte, Uruguay tiene una larga trayectoria democrática, con escasas rupturas del orden constitucional, lo que permite sostener un control civil que mantiene a las FF.AA. alejadas de la esfera política. La transformación del Sistema de Defensa Nacional (Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Consejo de Defensa Nacional) implicó la conducción política de Defensa y la subordinación del instrumento militar a la autoridad civil.

La reestructuración de las FF.AA. cuando se apruebe su Ley Orgánica y posteriormente, las Leyes Orgánicas de cada una de las tres Fuerzas, será parte del proceso de reforma de la Defensa Nacional que aún no ha culminado, debiendo contemplar estas nuevas competencias otorgadas por decisión política y taxativamente enunciadas, afirmando el mando civil.

El gran desafío que se presenta para las autoridades políticas civiles es poder continuar con el afianzamiento de los valores democráticos dentro de las FF.AA., a la vez que se les otorga participación ante escenarios de amenazas dentro y fuera de fronteras, apoyando a las fuerzas policiales. Afrontarlas con acciones donde confluyan sectores del Estado, recursos y energías del conjunto de la sociedad, fortalece la nueva visión de la Defensa yendo más allá de lo estrictamente militar.