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La Guardia Nacional de México: perspectivas y retos en la creación de una fuerza intermedia cívico-militar

Foto: El Orden Mundial

El presidente de México, Andrés Manuel López Obrador, tiene el reto de constituir, con la Guardia Nacional, la cuarta fuerza armada con funciones constitucionales de seguridad pública para atender los problemas de violencia e inseguridad que vive el país. México es la segunda nación de América Latina con mayores niveles de impunidad (69.21 puntos según el IGI) y con una cifra récord de violencia. Se espera que 2019 supere la cifra de 30,000 homicidios.

México no ha podido construir una policía civil de alcance nacional para proteger a 130 millones de habitantes en casi 2 mil millones de kilómetros cuadrados. Los dos últimos intentos han fracasado. Primero se buscó constituir una Policía Federal, sin embargo su estado de fuerza no llegó a rebasar, en su mejor momento, a los 36 mil elementos desplegables. Para su creación inicial se necesitaron soldados del Ejército y mandos de la Marina. La segunda fuerza intermedia que se intentó crear fue la Gendarmería Nacional. La corporación no alcanzó los 40,000 integrantes, como  prometió el ex presidente Enrique Peña Nieto (2012-2018)  pues no llegó ni a los 5,000.

La creación de la Gendarmería Nacional fue objeto de conflictos internos, al interior del gabinete de seguridad del ex presidente Peña Nieto. La Secretaría de la Defensa Nacional buscó que esta nueva fuerza de seguridad fuera formada, equipada y entrenada por el Ejército mexicano. Sin embargo, el Secretario de Gobernación (ministerio del interior) logró que esta nueva institución fuera adscrita a la Policía Federal que estaba bajo su control. Al mando de la Gendarmería se nombró a un capitán de la Secretaría de Marina pero se mantuvo la doctrina de la policía federal.

Esta disputa por el control político y presupuestal motivó a la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) a impulsar una ley de Seguridad Interior que legalizara el despliegue de las fuerzas armadas mexicanas, incluyendo a la Secretaría de Marina, y le otorgara tareas de seguridad pública. La Sedena también se preparó para atender esta necesidad de despliegue territorial con la creación de 32 batallones de Policía Militar, con alrededor de 3,000 elementos, cada uno, para alcanzar un estado de fuerza cercano a los 36,000.

La ley de Seguridad Interior fue aprobada en el Congreso mexicano, en 2018, con una presión política sin precedentes, por parte del ex titular de la Secretaría de la Defensa Nacional. Al final la ley fue impugnada por la Comisión Nacional de Derechos Humanos y declarada anti constitucional por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

El nuevo presidente de México recibió un país con los más altos niveles de violencia que se hayan registrado en las últimas dos décadas. También recibió un gobierno federal con instituciones civiles y militares mal articuladas para combatir a la delincuencia organizada y sin una corporación de policía nacional que pudiera hacer frente a estos retos.

El drama que vive México es que los 32 gobiernos estatales son corresponsables de la seguridad pública y éstos no han podido tampoco construir corporaciones de seguridad profesionales y suficientes para atender esta crisis. El Diagnóstico Nacional sobre la Función Policial, publicada por la Secretaría de Gobernación, calcula que las corporaciones de policía estatales tienen un déficit de 45% del ideal de estado fuerza que deberían tener para atender a sus ciudadanos. La cifra que se estima es que se necesitan al menos unos 95,000 policías estatales adicionales para alcanzar el estándar mínimo de 1.8 policías por cada mil habitantes.

Por lo anterior, y frente al fracaso de la ley de Seguridad Interior que hubiera permitido el uso de las brigadas de policías militares (dependientes del Ejército) en funciones de seguridad pública, el presidente López Obrador decidió crear una nueva fuerza intermedia llamada Guardia Nacional para lo cual utilizó su mayoría legislativa para cambiar la Constitución. Con esta reforma a la Carta Magna se elevó de rango esta fuerza intermedia, las 32 brigadas de policías militares del Ejército cambian de adscripción de la Secretaría de Defensa a la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana. El objetivo del Presidente de la República es que esta nueva institución alcance los 140,000 elementos.

Aunque la reforma constitucional establece que esta institución estará a cargo del secretario civil de Seguridad y Protección Ciudadana, en realidad la formación recae principalmente en la Secretaría de la Defensa Nacional. Se nombró como primer comandante a un general del Ejército en retiro, se está invitando a que los policías militares (36,000) y navales (7,000 aproximadamente) se incorporen a esta nueva fuerza. Con esta reforma constitucional desaparece la Policía Federal y muy pocos de sus elementos serán integrados a la GN, se calcula que menos de 14,000 policías serán recontratados. Esto último causó un hecho inédito, algunos policías federales se manifestaron públicamente en las calles de la Ciudad de México, llamando a huelga y tomando sus cuarteles.

A continuación, se explican los principales retos que enfrenta el gobierno de México en la creación de esta fuerza intermedia civil-militar de seguridad.

Reclutamiento, la reforma constitucional permite la transferencia de elementos de las policías militar, naval y federal para constituir la Guardia Nacional. Aunque se calcula que ya se tienen 56,000 guardias nacionales, provenientes de esas tres instituciones, la realidad es que muchos de ellos pedirán su reincorporación al Ejército y la Marina ante la incertidumbre legal que significa la posibilidad de perder su antigüedad, grados, derechos sociales y prestaciones económicas.

Por ejemplo, un suboficial de la Policía Federal con diez años en promedio de vida laboral podía ganar unos $750 dólares mensuales. Un policía militar o naval recientemente reclutado gana cerca de $400 dólares, sin embargo, las prestaciones a largo plazo, son mejores como crédito hipotecario, préstamos por parte del Banco del Ejército para adquirir automóviles y otros bienes, así como becas de estudio para sus hijos en colegios y universidades.

Para que sea exitoso el reclutamiento de, al menos 100,000 nuevos cadetes de la GN, en los próximos cinco años, se requerirá equiparar estas prestaciones y garantizar una carrera profesional como se tiene en el Ejército y Marina.

Actuación y función policial, la reforma constitucional permite a la GN actuar como primeros respondientes en materia de delitos comunes y coadyuvar con las fiscalías y jueces, en el procesamiento judicial de los criminales. México tiene poco tiempo que implementó completamente el sistema penal acusatorio. Lamentablemente la mala formación de los policías estatales y este sistema garantista ha generado una muy mala imagen de la justicia mexicana e inclusive la percepción de mayores niveles de impunidad. Los guardias nacionales deberán ser fuertemente capacitados para cumplir con funciones policiales, de respeto a los derechos humanos y de cooperación en las investigaciones con las autoridades judiciales.

Doctrina. Pedirle a policías federales que modifiquen su pensamiento, disciplina, operación a una doctrina militar no se puede hacer de la noche a la mañana. Lo mismo pasa con los militares, la mayoría quería hacer una carrera en la milicia y no combatir delincuentes en las calles. La interoperabilidad de doctrinas civiles y militares es un reto de fondo de esta nueva institución. La GN debe crear su propia doctrina para generar un sentimiento de cuerpo propio que los distinga entre ellos y frente a la población.

Recursos.  Aunque no se parte de cero para la creación de esta nueva organización, el Estado mexicano tendrá que dotar de manera permanente recursos a la Guardia Nacional para la creación y adecuación de sus propios cuarteles en el mediano plazo, garantizar recursos para los derechos sociales y prestaciones económicas, equipamiento, armamento y adquisición de unidades terrestres y aeromóviles para su despliegue. Las policías estatales y municipales, seguramente recibirán menos recursos. También el Ejército y la Marina cederán recursos humanos, armamentos, unidades e instalaciones. Todo esto generará conflictos de poder y celos institucionales.

Aceptación social. Aunque las Fuerzas Armadas mexicanas gozan de niveles de aceptación, superiores al 70%, y son reconocidas por su profesionalismo por parte de la opinión pública mexicana la realidad es que sí han tenido un proceso de desgaste muy fuerte en algunas regiones del país en donde se han desplegado. Asimismo, existe un grupo de organizaciones de la sociedad civil y analistas que han criticado con fuerza el uso de los militares en funciones de policía.

Conclusiones

El presidente de México sabía que solo las fuerzas armadas podían garantizarle alcanzar la meta de reclutamiento en muy poco tiempo. La prontitud con la que se busca alcanzar resultados institucionales para reducir los niveles de violencia está llevando a un desgaste de las instancias de seguridad civiles y militares.

La presidencia de la República deberá ejercer un liderazgo y seguimiento puntual en la creación de esta nueva institución porque los conflictos interinstitucionales entre autoridades civiles y militares seguirán presentándose.

La GN no resolverá el problema de la violencia e impunidad en México que tiene otras raíces estructurales como el mal funcionamiento y capacidades de las fiscalías y jueces en el ámbito local, así como la colusión de corporaciones de seguridad estatales y municipales con la delincuencia organizada. El nuevo gobierno ha generado mucha expectativa en la creación de esta institución por lo que el reto está en no decepcionar a la opinión pública, al no alcanzar los resultados de seguridad esperados.


Referencias bibliográficas

Expansión, “No cede la violencia: suman 20,135 homicidios en el país de enero a julio”, Portal digital Expansión Política, México, 21 de agosto de 2019. Disponible en: https://politica.expansion.mx/mexico/2019/08/21/mexico-cifras-homicidios-enero-julio-2019

Le Clercq Ortega, Juan Antonio y G. Rodríguez Sánchez Lara. (2018). Índice Global de México. La impunidad subnacional en México y sus dimensiones. IGI-Mex 2018, Universidad de las Américas Puebla. Disponible en: https://www.udlap.mx/igimex/assets/files/2018/igimex2018_ESP.pdf

Rodríguez Sánchez Lara, Gerardo. (2017). Seguridad Nacional en México y sus problemas estructurales. Editorial UDLAP y CASEDE. México, 237 pp.

Secretaría de Gobernación. (2017). Modelo Óptimo de la Función Policial. Diagnóstico Nacional sobre las Policías Preventivas de las Entidades Federativas. México, último corte 31 de julio de 2018. Disponible en: https://www.gob.mx/sesnsp/es/articulos/modelo-optimo-de-la-funcion-policial-172616?idiom=es

Secretaría de Gobernación. (2019). Decreto por el que se expide la Ley de la Guardia Nacional. Diario Oficial de la Federación. México, 27 de mayo de 2019. Disponible en: https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5561285&fecha=27/05/2019

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Las ideas contenidas en este análisis son responsabilidad exclusiva del autor, sin que refleje necesariamente el pensamiento del CEEEP ni del Ejército del Perú