Resumen

En realidad, aunque se afirma con insistencia que la crisis nos tomó desprevenidos, lo cierto es que ya existían modelos de pronósticos ¿por qué no funcionó oportunamente? ¿Por qué las instancias y los mecanismos globales no fueron eficaces? ¿Por qué las alertas no fueron atendidas responsablemente?

Las amenazas a la seguridad de las personas y los países, como las pandemias, exigen actualmente una institucionalidad muy consolidada para enfrentarlas con éxito, tanto de los Estados como del sistema internacional. Para ello, se necesita reformular las relaciones asimétricas existentes entre los Estados, así como superar las fragilidades sociales, económicas y culturales dentro de los países. Esto conduce a reflexionar sobre nuevos objetivos para el desarrollo que haga menos vulnerables a los estados y en consecuencia puedan hacer frente a estas nuevas crisis, En cuanto a sistema internacional, todo indica que es necesario configurar organismos con capacidad para tomar decisiones globales, sobre los estados, ante crisis globales.  

Pandemia e institucionalidad global

Se afirma que la actual pandemia nos tomó desprevenidos, sin embargo, no parece haber sido así. En junio de 2009, la Organización Mundial de la Salud declaró que la entonces nueva influenza A (nH1N1) había alcanzado el estado de pandemia en todo el mundo y la respuesta fue inmediata y generalizada. Sin embargo, los modelos de pronóstico existentes ignoraban todavía las respuestas de evitación[1]. A partir de esta experiencia, empezaron a construirse estos modelos porque tomarlos en cuenta dio como resultado mejores pronósticos, mejores resultados en términos de vidas salvadas y tasas reducidas de infección.

Entonces, no ha sido falta de información lo que ha ocasionado la situación actual. Una primera cuestión que debe considerarse son los recursos financieros invertidos. Ningún país ha sido capaz de garantizar el acceso universal a la salud, pese a los esfuerzos de la OMS en ese sentido. En segundo lugar, está el uso inequitativo de los recursos: entre el 20–40% de los recursos destinados a la salud se malgastan por uno u otro motivo que no se reducen solamente a la corrupción imperante.

En esa línea, para lograr las metas en salud de los ODM (2000-2015) se necesitaba que en 49 países de ingresos bajos se gastase un poco más de US$ 60 per cápita para el año 2015, lo que era mucho más alto que los US$ 32 que invertían entonces. Como sabemos, esto no se logró. De otro lado, el Banco Mundial afirma que la mayoría de los países,  no tienen la capacidad necesaria para detener las amenazas a la salud pública[2].

Otro aspecto son los recursos destinados a la investigación. Actualmente, son varios los Estados que consideran importante para su seguridad nacional la capacidad de desarrollar rápidamente nuevas medicinas y vacunas críticas. Esto condujo a que los gobiernos empezaran a trabajar con las empresas farmacéuticas para desarrollar nuevos productos aunque existen muchas reservas debido a las consecuencias que puede tener la privatización de conocimientos directamente relacionados con la seguridad de las personas.

Un tercer punto es el comportamiento del sistema internacional. En la medida que las amenazas toman forma, diplomáticos y formuladores de políticas coordinan esfuerzos con los profesionales de la salud y científicos, para desarrollar nuevas formas de abordar las amenazas. El resultado ha sido el surgimiento de la salud como una preocupación clave de la política exterior y de seguridad contemporánea y un renacimiento de la «diplomacia de la enfermedad» ya que los Estados han intentado negociar formas de fortalecer colectivamente el sistema global de vigilancia y control de enfermedades[3]

De esta manera, han surgido expectativas sobre cómo un «estado responsable» (y una «comunidad internacional responsable») debe comportarse en caso de una epidemia. Como sugirió el ex Secretario General de la ONU, Ban Ki Moon, el cambio de los problemas de salud «locales» a los problemas de salud «globales» tuvo como base el progreso económico, los derechos humanos y el desarrollo internacional.

Entonces, esta reducida síntesis nos conduce a reflexionar sobre lo que ha venido fallando. Sin vacuna o cura a la vista, como sucede aun con la COVID-19, solo nos queda tener un control limitado de la oportunidad de transmisión dada la capacidad del virus de propagarse antes de que aparezcan los síntomas: encontrar el caso índice (o paciente cero) y localizar y aislar rápidamente a sus contactos es clave para detener la propagación del virus.

Si todo esto estaba previsto, ¿por qué no funcionó oportunamente? ¿Por qué las instancias y los mecanismos globales no fueron eficaces? ¿Por qué las alertas no fueron atendidas responsablemente?

Una cuestión que queda meridianamente clara es que en medio de una creciente globalización ha sido evidente la falta de eficacia del sistema internacional, para controlar oportunamente la pandemia. La prueba es que hubo estados que no tomaron medidas en el momento oportuno, ante la inexistencia de una instancia supranacional que pudiera obligarlos a adoptar una acción correcta, en función al bienestar de toda la humanidad. Así mismo, estados como el el Perú han estado sumamente expuestos y sin tener el mínimo control sobre el proceso que se está desencadenando. Dicho en otras palabras, una lección que viene dejando la pandemia del COVID-19 es que la seguridad ya no depende exclusivamente de las previsiones que tomen soberanamente los Estados, sino también de la inserción que adoptan en el sistema internacional, donde las relaciones son esencialmente asimétricas.

Las fragilidades del Estado peruano

Al lado e interrelacionado con la institucionalidad global para la seguridad, está la dimensión nacional, es decir, las características de la sociedad y el Estado peruano y sus posibilidades reacción ante la activación de amenazas. En este sentido, las fragilidades nacionales, si se desagregan los natos, mas allá del nacional se muestran fragilidades que muestran las limitaciones institucionales para poder enfrentar crisis de estas características

En esa línea, un eje desde el cual podemos establecer pautas precisas es el concepto de fragilidad.  Para el Banco Mundial, un Estado frágil es definido como “países con problemas de gobernanza profunda y debilidad institucional del Estado, identificados con indicadores basados en políticas y gobernanza. Además, “las situaciones frágiles tienden a caracterizarse también por la incapacidad o falta de voluntad del Estado para administrar o mitigar riesgos, incluidos los vinculados a lo social, económico, político, de seguridad o ambiental y factores climáticos”[4].

Debemos tomar en cuenta que el ciclo de crecimiento que experimentó América Latina, no ha dado fin a los problemas sociales históricos de la región, como la pobreza persistente, el alto nivel de desigualdad y una situación de permanente conflictividad, que puede desembocar en escenarios violentos. Al respecto, la OCDE varió su concepto de fragilidad, en el 2015, por entonces muy asociado al grado de pobreza circundante y consideró que debía reconocerse la diversidad de riesgos y vulnerabilidades que conducen a la situación de fragilidad.

En suma, los países frágiles empezaron a ser definidos, esencialmente, como carentes de la institucionalidad suficiente para superar problemas crónicos y enfrentar circunstancias de crisis con un adecuado manejo de los riesgos. En ese sentido, dado que los indicadores que se manejan a este nivel son nacionales y, por lo mismo, muy agregados como para apreciar de mejor manera cada caso particular, el Perú no aparece en el radar de los Estados frágiles de OCDE.

Sin embargo, nuestras fragilidades son muy profundas y están por el lado de las crecientes brechas existentes entre los diferentes grupos sociales, diversidad de economías, género, edades, accesibilidad a servicios, territorios, hábitat, entre otros aspectos que no serán visualizadas apropiadamente en las estadísticas nacionales agregadas.

Así, las brechas sociales suponen baja cohesión social o ausencia de la misma, si la entendemos como “la capacidad dinámica de una sociedad democrática para absorber el cambio y el conflicto social mediante una estructura legítima de distribución de sus recursos materiales y simbólicos, tanto a nivel socioeconómico (bienestar), sociopolítico (derechos) y sociocultural (reconocimiento), a través de la acción combinada de mecanismos de asignación, como el Estado, el mercado, la familia, la sociedad civil y las redes comunitarias”[5].

En ese sentido, el pasivo fundamental para cualquier estructura de seguridad que se suponga para el país es la importante desigualdad que mostramos prácticamente en todas las dimensiones sociales, económicas, culturales, género y demás. Al respecto, tendríamos dos maneras de entender actualmente las disparidades que muestran las regiones peruanas:

El proceso histórico

Según Bruno Seminario[6], en la era republicana, la distribución regional del PBI en el Perú experimentó una drástica transformación que se reflejó en la concentración del crecimiento de Lima y las regiones de la Costa. Al finalizar la era colonial, 1795, Lima producía 14.96% y vivía el 9.45% de la población. Al inicio de la república, 1827, en esta misma región, se concentraba el 13.67% de la actividad económica y el 10.19% de la población. Después de cien años, en 1927, Lima absorbía el 13.39% de la población y el 30.69% de la actividad económica. En el siglo XX, continuó el proceso de concentración. Durante los primeros años del siglo XXI, 2007, Lima concentró el 67.19% del PIB y el 38.28% de la población. En el periodo, 1927-2007, la producción de Lima creció 3.50% promedio anual y su población 2.70%.

Los primeros años del siglo XXI el valor de coeficiente de Gini volvió a aumentar con el inicio de una nueva fase de crecimiento, muy similar a la que prevaleció en la primera mitad del siglo XX. La concentración en los departamentos mineros y agroindustriales está provocando un nuevo aumento en la desigualdad regional.

La estructura territorial actual

La pauta histórica indica que éramos menos desiguales al inicio de la República. De otro lado, la estructura de desigualdad territorial que tenemos actualmente visibiliza grandes inequidades, como muestra el Índice de Desarrollo Humano.

Fuente: PNUD | Elaboración: propia

En otras palabras, en nuestro país, coexisten espacios con diferentes grados de desarrollo, sin mayores capacidades para articularse entre ellos. De igual manera, la situación del entorno económico, como el PBI per cápita regional, también ilustra los enormes desequilibrios territoriales existentes en nuestro país, haciéndolo muy vulnerable.

Fuente: INEI | Elaboración: INCORE-IPE

Respecto a la salud y salubridad, estas enormes brechas también serán evidentes. Debe subrayarse que un tercio de hogares peruanos no tienen acceso a los tres servicios básicos y que hay territorios como Ucayali, Huancavelica y Loreto donde más del 60% de hogares no acceden a ellos.

Fuente: ENAHO-INEI | Elaboración: IPE

Otro indicador significativo en función a la crisis de salubridad que experimentamos actualmente, es la cantidad de médicos por región. Vemos como la distribución es muy desigual y si bien hay un déficit nacional de estos profesionales, ello es más agudo en unos territorios que en otros.

Fuente: INEI | Elaboración: ENCORE-IPE

¿Qué revelan estos datos? la pandemia de COVID 19 revela que hay tres conjuntos de circunstancias por las que mueren las personas. Las que podrían morir en la primera etapa de la enfermedad porque su acceso a la atención médica ya es tan precario que las infecciones leves son suficientes para poner sus vidas en peligro. Luego, otros pueden morir por síntomas que serían graves pero curables en circunstancias normales, porque requieren tratamiento con ventilador y estos no son suficientes. El tercer tipo de muerte es la insuficiencia respiratoria o cardiovascular en etapa terminal. Como vemos, hay una gran cantidad de peruanos que están incursos en los dos primeros conjuntos.

Conclusión

Entonces, si en términos nacionales seguramente no mostramos lados frágiles importantes, cuando desagregamos los territorios que forman parte del país, vamos a notar que tenemos muchos de estos espacios en situaciones sumamente vulnerables al impacto de cualquier amenaza, como ahora ocurre con el desencadenamiento de la crisis en la salubridad.

En ese sentido, actualmente se busca que los Estados tengan alta capacidad para elaborar respuestas y para ello deben integrar eficientemente sus partes, es decir, construir las inter-sectorialidades que necesitan para obtener oportunamente los resultados que se esperan. Pero, también es un Estado que debe formular de manera clara y precisa sus roles de coordinación, para articularse con sus diferentes niveles sub-nacionales y con las dimensiones globales, así como con otros actores (empresas y sociedad civil).

Todo lo anterior se justifica en el sentido que plantea CEPAL, cuando afirma que América Latina debe ahora transitar hacia nuevos escenarios de desarrollo[7]. ¿Cuáles son las claves para esta transición?

1. Un enfoque multidimensional del desarrollo, que implica identificar las dimensiones de la vida que más importan a las personas –entre ellos, la salud-, reunir información pertinente sobre ellas e incorporarla al proceso de toma de decisiones.
2. Mayores capacidades institucionales a nivel nacional, es decir, aumentar los recursos internos para financiar el desarrollo, así como optimizar el gasto público.
3. La cooperación internacional para el desarrollo debe facilitar el intercambio de conocimientos, los diálogos multilaterales sobre políticas públicas, el desarrollo de capacidades, el acceso a la tecnología y la colaboración en ciencia, tecnología e innovación.

Finalmente, una condición indispensable para el éxito de la cooperación internacional es que los países puedan integrar alianzas políticas, participar en ellas en igualdad de condiciones y atender preocupaciones comunes.

[1] La decisión de renunciar al contacto con otras personas se llama una respuesta de evitación. Esto implica que la tasa de ataque de la enfermedad y de reproducción del virus debe disminuir.

[2] https://www.ghsindex.org/

[3] Sara E. Davies, Adam Kamradt-Scott, and Simon Rushton: Disease Diplomacy: International Norms and Global Health Security. Johns Hopkins University Press, 2015.

[4] Ver, http://aif.bancomundial.org/theme/conflictos-y-fragilidad

[5] http://bibliotecadigital.aecid.es/bibliodig/i18n/catalogo_imagenes/grupo.cmd?path=1015713

[6] Bruno Seminario, María Alejandra Zegarra y Luis Palomino: Estimación del PIB departamental y análisis de la desigualdad regional en el Perú: 1795-2017. CIUP, BID; 2019

[7] CEPAL Comisión Económica para América Latina: Horizontes 2030. La igualdad en el centro del desarrollo sostenible. CEPAL. Santiago de Chile, 2016.