Resumen

Se viene hablando de las implicaciones económicas, sociales, políticas, sanitarias e incluso migratorias de la pandemia del COVID-19; no así, sin embargo, de las implicaciones en materia de seguridad y defensa, de una relevancia capital dada la repercusión que podrían llegar a tener los desarrollos en estas dos esferas sobre otros espacios del Estado. En efecto, la crisis del COVID-19, con probabilidad, impactará las dinámicas de los ministerios de defensa de todo el mundo, pero ¿pueden estos ministerios y sus gobiernos encontrar la manera de hacer frente a los efectos del COVID-19 en lo que respecta al gasto militar y a la asignación de sus recursos presupuestarios? La pregunta se torna especialmente relevante en Europa, epicentro actual de la crisis virológica y uno de los núcleos geográficos donde previsiblemente más se acusará el recorte de las finanzas públicas destinadas a la seguridad y la defensa. ¿Podemos mantener la misma concepción de FF.AA. (y de sus roles) que hasta ahora si no podemos mantener, al mismo tiempo, el flujo de financiación del que se nutrían?

Análisis

El impacto económico del COVID-19 no puede sino repercutir sobre los planes de gasto en defensa, una deducción lógica si tenemos en cuenta el previsto revés en las proyecciones de crecimiento, así como el lógico recorte del gasto público en las finanzas de todos los gobiernos. En su entrevista para la BBC, el Secretario General de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), Ángel Gurría, declaró que las proyecciones más optimistas para 2020 suponían un retroceso del crecimiento económico mundial equiparable a la mitad del repunte inicialmente previsto; estaríamos hablando de un crecimiento máximo que rondaría el 1% y que quebrantaría cualquier esperanza de recuperación económica en el corto plazo, tras el final de la pandemia.

Más aún, los auténticos efectos del COVID-19, en términos de fiscalidad y gasto público, tenderán a percibirse de manera especialmente pronunciada en los años sucesivos a 2020, y no en este año per se, cuando los costos de la crisis «necesiten» verse reflejados en la política de gastos de cada gobierno. Así nos lo mostraba la crisis financiera de finales de la década pasada: tras la criticidad de la situación en 2007/2008, el PIB mundial no llegó a contraerse hasta 2009, y, en lo que a seguridad se refiere, los mayores recortes en materia de defensa no se realizaron hasta 2012 y 2013. Tanto es así que, en 2011, el gasto mundial en defensa alcanzó su máximo histórico: 1,55 billones de dólares estadounidenses. Tras el hundimiento provocado por la crisis financiera, se necesitaron hasta cinco años para recuperar ese mismo nivel de gasto a nivel mundial: de nuevo, 1,55 billones de dólares en el año 2016.

Bien es cierto que el crecimiento que favoreció el pico de gasto de 2011 viene motivado por los sucesivos incrementos del presupuesto en defensa de los Estados Unidos, que a sus partidas de gasto habituales había sumado la financiación procedente de las Overseas Contingency Operations, pero que, tras la disminución de los compromisos en Irak y Afganistán, se vio mermado de forma significativa. La recuperación del gasto, en 2016, viene impulsada por la vibrante actividad de los mercados emergentes y su esfuerzo por nutrir de recursos al sector de la seguridad y la defensa, siendo particularmente relevante el empeño realizado en Oriente Medio, China, India, Rusia y Arabia Saudí.

¿Qué lugar ocupa Europa en esta historia? Los presupuestos en defensa de los países europeos miembros de la OTAN habían caído drásticamente tras la crisis financiera. No fue hasta 2016, precisamente, cuando el gasto promedio de estos países comenzó a crecer de nuevo. Ahora, sin embargo, cuando el gasto en defensa parecía haber recuperado el vuelo, son esos Estados europeos, miembros de la OTAN, quienes se hallan inmersos en la lucha contra la pandemia con altísimos costes humanos y económicos y, por tanto, quienes están acusando su impacto de modo más profundo. De acuerdo con las últimas cifras oficiales, Italia es el país que ha sufrido el mayor número de pérdidas en todo el mundo; Francia y España (que, además, supera al país transalpino en número de contagiados) también se encuentran entre los cinco primeros con mayor número de pérdidas; y Alemania, Países Bajos o Reino Unido, dentro de los diez primeros.

¿A qué dinámicas se enfrenta en Europa el gasto en defensa?

Las implicaciones presupuestarias del COVID-19 para estos países pueden interpretarse desde distintas perspectivas. Aun cuando los miembros de la OTAN quisieran seguir apuntando al objetivo del 2% del PIB para el gasto de defensa, será difícil mantener las actuales líneas presupuestarias, dado que el crecimiento proyectado del PIB nacional se verá afectado por el impacto económico de la pandemia. En otras palabras, si el PIB global decrece, se podría dar una situación paradójica en la que más Estados de la OTAN alcanzan el objetivo del 2%, pero donde, en realidad, el gasto en defensa en términos reales es menor, en tanto cuanto ese 2% no representa el mismo caudal de fondos de lo que lo hacía antes de la crisis. A corto plazo, pues, no es extraño que los programas de adquisición se vean perturbados por la metamorfosis forzosa que habrá de sufrir la industria de defensa, que tiene que hacer frente a sus propios desafíos durante esta pandemia.

Pero, desde Europa, convendría también valorar las potenciales consecuencias a medio y largo plazo. En la década posterior a la crisis financiera de 2007/2008, dos factores relegaron en importancia a los que dominaban el panorama defensivo en la década anterior: las percepciones de amenaza (encarnadas en el repunte del terrorismo integrista islámico, las acciones de los grupos yihadistas contra Occidente, la fundación del Estado Islámico, las repercusiones de los conflictos libio y afgano, e incluso el ascenso militar de Rusia) y el resurgimiento de la competencia entre grandes potencias, particularmente entre potencias nucleares y armamentísticas de la talla de China y Estados Unidos, involucradas en una escalada de la rivalidad que se extiende hoy también a otros planos, como el comercial. En parte, estos dos factores impulsaron la recuperación del gasto en defensa entre los miembros europeos de la OTAN en la segunda mitad de la última década. En la medida en que estos dos elementos sigan definiendo la coyuntura postpandemia, los presupuestos de defensa europeos podrían mantenerse, al menos en cierta medida.

Ahora bien, la cuestión de fondo que la pandemia no hace sino volver a poner en el centro del debate es la posible «reforma» de los términos en los que entendemos los conceptos de seguridad y defensa. Algunas crisis sanitarias previas, como la del ébola o la gripe aviar, llevaron a buena parte de los gobiernos europeos a identificar esas crisis para la salud humana como un riesgo de primer nivel dentro de sus estrategias de seguridad nacional. Sin embargo, la dura realidad del COVID-19 y lo que ha revelado, en términos de resiliencia social –o ausencia de ella–, pone en jaque las aproximaciones teóricas realizadas con anterioridad a crisis más controladas.

En otras palabras, el COVID-19 y su potencial impacto económico podrían acelerar la revisión de las funciones militares e incluso la naturaleza de los presupuestos de defensa: dada la multidimensionalidad de las labores de las Fuerzas Armadas, ¿hasta qué punto el apoyo a la capacidad de recuperación de la sociedad habría de convertirse en una tarea militar de mayor calado, propiciando así una modificación de las prioridades en el terreno de la defensa? ¿Podría transferirse a otros organismos la financiación de la defensa destinada a cubrir este tipo de funciones? Dada su extraordinaria flexibilidad y alcance, las FF.AA. podrían estar dispuestas a reforzar su papel como «first responders». No obstante, este planteamiento –y las presiones presupuestarias asociadas– podrían acarrear complicados debates sobre las prioridades a fijar en un cuerpo de tales características, al menos a corto plazo. Más aún, en el contexto europeo de la OTAN, la pandemia podría golpear los esfuerzos modernizadores realizados hasta la fecha para adaptar las FF.AA. a las necesidades disuasorias, sociales y de protección más amplias que pudieran exceder el concepto tradicional de estos cuerpos.

¿Un impacto consistente en el tiempo?

Retomando de nuevo el paralelismo con la crisis financiera de 2007/2008, conviene destacar que, en aquella ocasión, el gasto en defensa impulsado por los países de Oriente Medio y los mercados emergentes contribuyó a equilibrar el gasto mundial en ese respecto. En este momento, sin embargo, tampoco esto se torna una posibilidad real en tiempos (post)pandemia, al menos a corto plazo. La crisis del COVID-19, por su carácter global, asegura una desaceleración del crecimiento económico generalizada. De hecho, la OCDE no solo ha reducido las proyecciones de crecimiento para Europa; también lo ha hecho para las principales economías asiáticas, lo cual incluye a China, Japón, India y Corea del Sur.

Asimismo, en Oriente Medio, el gasto regional en defensa había crecido a un ritmo promedio anual del 12% en términos reales entre 2012 y 2015, fruto, sobre todo, de la extraordinaria subida de los precios del petróleo por encima de los 100 dólares por barril. El ulterior colapso de los precios del petróleo entre 2014 y 2016, sin embargo, condujo a la mayoría de los Estados de la región –en concreto, a los Estados árabes del Golfo Pérsico– a buscar la consolidación fiscal y el saneamiento de sus cuentas públicas a partir de 2016. Y ahora, con el mencionado proceso de saneamiento aún incompleto y con algunos países como Arabia Saudí que continúan esforzándose por nivelar sus presupuestos, los precios del petróleo han caído a mínimos históricos, a su nivel más bajo desde 2003, lo cual hace presagiar que los Gobiernos de los Estados productores de petróleo, lejos de equilibrar de nuevo la balanza del gasto mundial en defensa, tenderán esta vez a apretarse el cinturón, si cabe, en mayor medida de lo que lo estaban haciendo hasta la erupción de la pandemia.

En definitiva, quizás sea demasiado pronto para discernir los efectos reales de esta pandemia sobre los ministerios de defensa de todo el mundo. Ahora bien, si algo sabemos, es que la crisis del COVID-19 tendrá un impacto, y uno muy significativo. El aumento de la presión y los constreñimientos sobre las finanzas públicas –particularmente las relativas a la seguridad y la defensa– parece inevitable, una realidad que no hace sino complicar aún más el ya peliagudo desafío de asignar recursos limitados en un espectro de amenazas que ahora no solo viene determinado por el conflicto entre naciones o incluso las guerras irregulares, sino también por los efectos perniciosos de una pandemia global sobre la sociedad.