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Resumen

La crisis del coronavirus ha atribuido más misiones, de las que ya acumulaban. En la actualidad las Fuerzas Armadas brasileñas han asumido un papel de liderazgo basado en dos sectores: Uno más de corte logístico y otro más de orientación política. El primero cubre una serie de misiones domésticas en apoyo o reemplazo de actividades civiles en las áreas de salud y seguridad, debido a la pandemia. El segundo se refiere al intento de moderar las actitudes del ejecutivo, consideradas como «más radicales», a través del trabajo de ministros y secretarios de origen militar que ejercen en el gobierno actual. ¿Cuál es el impacto de dichas acciones en las relaciones civiles-militares en el país?

Análisis

¿Cómo impactará la pandemia de COVID-19 a las relaciones civil-militares en Brasil?

Brasil es el país más afectado por el nuevo coronavirus (SARS-CoV-2), en la región latinoamericana. Como han señalado diversos analistas, América Latina puede convertirse en el próximo centro de la pandemia debido a las bajas inversiones que los gobiernos han hecho en el sector de salud. Brasil, con más de 11.4 millones de personas viviendo en favelas, y una proporción de 1.9 camas por cada 1,000 habitantes (en contraste con el promedio mundial de 3.2), es un ejemplo de los desafíos estructurales para enfrentar la crisis sanitaria.

En el contexto de las debilidades mencionadas para enfrentar la pandemia de COVID-19, las Fuerzas Armadas brasileñas han asumido un papel de liderazgo basado en dos vectores domésticos: uno más de corte logístico, otro más de orientación política. El primero cubre una serie de misiones domésticas en apoyo o reemplazo de actividades civiles en las áreas de salud y seguridad. El segundo se refiere al intento de moderar las actitudes del ejecutivo, consideradas como «más radicales», a través del trabajo de ministros y secretarios de origen militar que ejercen en el gobierno actual. ¿Cuál es el impacto de dichas acciones en las relaciones civiles-militares en el país?

La literatura sobre relaciones civiles militares se centra en la necesidad de garantizar el control civil sobre quienes poseen armas y en consecuencia, neutralizar la posibilidad de que éstos últimos puedan poner a los civiles que gobiernan el país a través de la amenaza o del uso e la fuerza letal. En un contexto en el que los golpes militares ya no parecen una alternativa en el horizonte político, este debate se enfoca en un tema difícil de evaluar: el grado de autonomía que debe otorgarse a las Fuerzas Armadas en un régimen democrático. La fórmula política para dar respuesta a este dilema fue desarrollada por el ex ministro de Defensa Brasileño, Nelson Jobim, quien afirmó que los temas operativos y tácticos son áreas de competencia militar, mientras que los de naturaleza política y estratégica pertenecen al área civil. De hecho, los temas operativos y tácticos son categorías que se definen de acuerdo con el contexto del desempeño militar. Estas misiones tienden a ser más efectivas conforme a su apego al entrenamiento previo de los militares para su función principal de defensa externa (Pion-Berlin, 2016). De lo contrario, es probable que la misión no se cumpla satisfactoriamente. En situaciones extremas, el desvío de la función principal de las Fuerzas Armadas de la defensa externa hacia las funciones domésticas puede conducir a violaciones y abusos por parte de las tropas.

Misiones militares nacionales en apoyo o reemplazo de actividades civiles de salud y seguridad. Las actividades militares para combatir la pandemia de COVID-19 se han intensificado desde la publicación de la Ordenanza 1232 del Ministerio de Defensa (18/03/2020), que orientó la formación de comandos conjuntos en cada fuerza para promover acciones contra dicha pandemia. Como señala Igor Acácio (2020), en el contexto de la actual crisis sanitaria, actividades como «misiones de seguridad fronteriza, la construcción de hospitales y exámenes médicos y la distribución de suministros» son tareas más compatibles con el entrenamiento militar ya que logran un nivel mayor de efectividad en comparación con actividades como «reorientar la industria de defensa, proporcionar asistencia médica altamente compleja» y «actividades policiales». Con base en la clasificación propuesta por Acácio (2020), realizamos un mapeo de las misiones que ha desarrollado el Ejército brasileño hasta el momento, señalando la posibilidad (alta, media o baja) del desvío de funciones más propiamente de los militares.

Con el agravamiento de la crisis de salud, podemos esperar que los políticos se vean tentados a pedir ayuda a los militares para mantener la garantía de la ley y el orden, como lo han hecho en otras situaciones. Investigaciones demuestran que las actividades de seguridad doméstica que generan contacto estrecho entre los militares y la población específicamente, cuando no existe un objetivo claro de la misión pueden estar vinculadas a abusos de la fuerza y desviaciones de las funciones por parte de los militares (Pion-Berlín, 2017). En este sentido, llevar a cabo actividades de sensibilización social sobre medidas de distanciamiento social, como las que han emprendido las unidades militares en los municipios del estado de Rio Grande do Sul (RS), podría alentar la desviación de sus funciones, ya que tales actividades motivan un contacto cercano entre los militares y los ciudadanos.

Dicho lo anterior, debería preferirse la restricción de los militares al apoyo logístico y no a actividades de sensibilización social, realizadas por civiles, como en el caso del municipio de Itaqui (RS). En caso de llevar a cabo también este tipo de actividades, que conllevan la relación directa con la población, éstas deben estar sujetas al escrutinio de las autoridades civiles responsables de la misión. Del mismo modo, el apoyo logístico para la implementación de barreras sanitarias, para el aislamiento de municipios, en el interior del país debe ocurrir con cautela, ya que estas acciones despliegan el personal militar en actividades potencialmente policiales, puede contribuir a que ocurran violaciones de derechos humanos por parte de las tropas.

Con respecto a la distribución de alimentos y medicinas, es cierto que, históricamente, el Ejército brasileño ha llevado a cabo una serie de acciones cívico-sociales con las poblaciones que viven en zonas pobres. Desde el punto de vista de los militares brasileños, las acciones cívicas-sociales juegan un papel importante en el mantenimiento del prestigio de los militares con las clases populares, en la medida en que promueven la provisión de servicios básicos a la población. Por otro lado, tales acciones pueden reforzar la imagen de la eficiencia de los militares en detrimento de los civiles. El apoyo de las clases populares a dichas acciones normaliza el empleo de las Fuerzas Armadas en funciones que podrían ser desarrolladas por otras agencias del estado. Esas misiones implican una desviación de la misión principal de las Fuerzas Armadas, la defensa extensa y por lo tanto deberían ser evitadas.

Cabe señalar que la tendencia de participación militar en la lucha contra la pandemia COVID-19 se repite en otros países de la región. Por ejemplo, la Secretaría de la Defensa Nacional en México (SEDENA) está a cargo de la administración de 24 hospitales, y el Ejército argentino, entre varias acciones, está produciendo gel hidroalcohólico y realizando reconocimiento aéreo para garantizar el cumplimiento de la distancia social en Buenos Aires. En este sentido, vemos un escenario de mayor papel para los militares en misiones domésticas, las cuales presentan diferentes grados de compatibilidad con el entrenamiento militar.

Tabla I – ACTIVIDADES DESPLEGADAS POR EL EJÉRCITO BRASILEÑO EN EL COMBATE DE LA PANDEMIA DE COVID-19 (del 09/02/2020 al 07/04/2020)

Participación del personal militar en puestos del Poder Ejecutivo

El segundo nivel de acción de los militares en la pandemia de COVID-19 se relaciona con la composición del Gabinete de Jair Bolsonaro. Desde su elección, el presidente ha designado a un número de militares para encabezar los ministerios, sin colación desde el fin del régimen militar en 1985. Actualmente, 8 de los 22 ministerios están dirigidos por personal militar: Casa Civil, Secretaría de Gobierno, Ministerio de Ciencia y Tecnología, Oficina de Seguridad Institucional, Ministerio de Defensa, Secretaría de Gobierno, Ministerio de Minas y Energía, Contraloría General Federal y Ministerio de Infraestructura. De los 4 ministerios ubicados en el Palacio de Planalto, que tienen un perfil eminentemente político, 3 están ocupados por personal militar de las Fuerzas Armadas y 1 por un oficial de policía militar.

Aunque la necesidad de separar la participación individual de los militares en el gobierno, de su participación institucional sea un punto de preocupación para los mismos oficiales militares, dicha diferenciación empalidece en este gobierno, ya que hemos visto  la incorporación de oficiales activos para ocupar puestos en el más alto nivel de gobierno. Son los casos del General Walter Souza Braga Netto (Casa Civil) y el General Luiz Eduardo Ramos (Secretaría de Gobierno).  Después de participar en cargos políticos, la posibilidad de reingreso de los militares a sus instituciones de origen es por lo menos incierta, así sea de que puede contener la politización de la institución. En entrevistas, el personal militar que ocupó o mantiene cargos gubernamentales describió su participación como una representación de los intereses de la sociedad en general, como lo es la lucha contra la corrupción. En el caso del General Carlos Alberto Santos Cruz, ex secretario general de la presidencia de la República y Force Commander, en la misión de paz en Haiti, destacó su actitud de moderación en relación con dicho sector «más radical», liderado por el hijo del presidente, Carlos Bolsonaro, consejero del ayuntamiento de Rio de Janeiro. Se atribuye a militares dentro del gobierno la contención de la crisis de Brasil con Venezuela al inicio de 2019, que fue impulsada por las diferencias ideológicas entre Nicolas Maduro y Jair Bolsonaro.Con respecto a la pandemia de COVID-19, es cierto que el Comandante del Ejército, General Edson Leal Pujol, busca alejarse de la posición del presidente Jair Bolsonaro, quien ha minimizado la gravedad de la enfermedad, al afirmar que tal vez se trate de «una de las misiones más importantes de nuestra generación». El papel de los militares se hizo evidente con el nombramiento del ministro Braga Netto como coordinador de la acción del gobierno contra la pandemia. El General Braga Netto, junto al Supremo Tribunal Federal, evitó la renuncia de Nelson Mandetta del Ministerio de Salud, quien se ha enfrentado al presidente al defender el aislamiento social como medida indispensable para evitar la propagación del nuevo coronavirus (SARS-COV-2) en el país. Al mismo tiempo, este movimiento de «freno» de algunas acciones presidenciales encuentra ciertos obstáculos, por ejemplo, la eliminación de un documento del sitio web del Centro de Estudios Estratégicos del Ejército de Brasil (CEEEx) que abogaba por medidas severas de distanciamiento social, en oposición a la postura presidencial.

Conclusiones

La pandemia de COVID-19 requiere actitudes coordinadas de todas las agencias estatales. Las Fuerzas Armadas no son una excepción. Específicamente, observamos que el Ejército brasileño ha asumido una variedad de tareas en complemento o reemplazo de las autoridades de salud y seguridad. Hicimos insistencia en que las misiones que implican un contacto cercano entre militares y la ciudadanía, como son las campañas de sensibilización social y las actividades de vigilancia policial, deben evitarse. Además, todas las misiones nacionales deben ser monitoreadas por las autoridades civiles. También observamos el creciente papel de los militares en el Palacio de Planalto. En un contexto de crisis sanitaria y económica, los militares tienden a aumentar su grado de autonomía en el sistema político, así como su papel interno. A pesar de la retórica que equipara a los militares con la búsqueda de moderación en el gobierno de Jair Bolsonaro, se necesita más investigación para comprender el efecto de la participación de los oficiales militares en la administración actual, así como sus consecuencias en la consolidación del control civil en un régimen democrático.

Referencias:

Acácio, I. (2020) ‘Os Militares Podem Responder à Presente Crise?’, Horizontes ao Sul, March. Available at: https://www.horizontesaosul.com/single-post/2020/03/26/OS-MILITARES-PODEM-RESPONDER-À-PRESENTE-CRISE.

Pion-Berlin, D. (2017) ‘A Tale of Two Missions: Mexican Military Police Patrols Versus High-Value Targeted Operations’, Armed Forces & Society, 43(1), pp. 53–71. doi: 10.1177/0095327X16631084.