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Resumen

Los problemas complejos, como la actual pandemia, requieren de un Estado Estratégico con capacidad para definir anticipadamente las prioridades y hacerlas viables en contextos políticos cada vez más volátiles, inciertos, complejos y ambiguos (acrónimo conocido en inglés como VUCA).

En el camino de lograr que el Perú se constituya en un Estado Estratégico, que resuelva los problemas relacionados con el bienestar del ciudadano, se presentan cinco observaciones en las siguientes temáticas, que pretenden ser los puntos de partida para el debate: 1) las políticas a nivel de Estado, 2) la gestión y presupuesto por resultados, 3) la lógica presupuestaria, 4) las políticas nacionales y 5) las prioridades de gobierno.

Dichas observaciones, buscan equilibrar la eficiencia (centrada en los medios) y la eficacia (centrada en los fines), que se refleja en la predominancia del planeamiento presupuestal sobre el planeamiento estratégico, a su vez,  la predominancia del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) sobre el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) y sobre las demás entidades del Estado.

Análisis

La Real Academia Española (RAE) define la eficiencia como la capacidad de disponer de alguien o de algo para conseguir un efecto determinado, mientras que la eficacia, es la  capacidad de lograr el efecto que se desea o se espera, es decir, ambos están enfocados en lograr la meta (fin), pero la eficiencia, también toma en cuenta el uso de los recursos (medios).

Sin embargo, en muchas situaciones la eficiencia pierde de vista el fin a lograr y se concentra solo en los medios. En el sector público se observa a diario esta práctica, donde lo más importante es cumplir la norma, el procedimiento, las disposiciones de los entes rectores, el uso de los aplicativos informáticos, entre otros, olvidándose de los fines a lograr. Además, esta lógica es reforzada por la Contraloría, que se encarga de supervisar el cumplimiento de las normas. Este tipo de eficiencia negativa, que pone el énfasis en los medios, puede acabar obstaculizando la realización del fin y es la que se aborda en el presente análisis.

En ese sentido, es necesario recuperar la eficacia en el sector público, que se equilibre con la eficiencia, e incluso en tiempos de crisis como la actual, prime sobre la eficiencia, debido a que se necesita evitar más muertes a causa del COVID-19 (eficacia), así se tomen mayores recursos de lo normal para conseguirlo (ineficiencia).

Es así, que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), conforme a sus publicaciones de gobernanza pública, desarrolla el concepto de Estado Estratégico para referirse a aquellos gobiernos que logran que sus políticas públicas consigan resultados concretos en la población (eficacia) (Forst, 2019) [1]. Un Estado Estratégico adopta la gestión estratégica al más alto nivel de gobierno y por ende al planeamiento estratégico para el desarrollo nacional (Joyce, 2015) [2].

Cabe hacer una comparación entre el planeamiento estratégico con el planeamiento programático, operativo o presupuestal. En el siguiente cuadro se presentan algunas diferencias:

 

Cuadro N.° 1: Diferencias entre el planeamiento estratégico y el planeamiento programático, operativo o presupuestal

Fuente: Elaboración propia

A continuación, se describen cinco observaciones que pretenden ser los puntos de partida para el debate de cara a convertir al Perú en un Estado Estratégico:

Primera observación: sobre las políticas a nivel de Estado

Los instrumentos de gestión de más alto nivel que orientan al Estado hacen énfasis principalmente a la eficiencia. Las 35 Políticas de Estado [3] se agrupan en cuatro objetivos generales que no hacen referencia a la eficacia, pero sí a la eficiencia «4. Afirmación de un Estado eficiente, transparente y descentralizado». Del mismo modo, la Visión del Perú al 2050 [4], a nivel de sus cinco ejes solo hace referencia a la eficiencia «5. Estado moderno, eficiente, transparente y descentralizado que garantiza una sociedad justa e inclusiva, sin corrupción y sin dejar a nadie atrás».

Segunda observación: sobre la gestión y el presupuesto por resultados

En el Perú, en la ruta de lograr un Estado Estratégico, el gobierno aprobó en el año 2013 la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021, que apuesta por una gestión pública orientada a resultados (eficacia), es decir, que está centrado en el bienestar de la población. En este punto se debe destacar que el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) ya, desde el año 2007, impulsó el presupuesto por resultados, que se instrumentaliza principalmente a través de los programas presupuestales.

Sin embargo, en el estudio comisionado por el mismo MEF [5], se indica las grandes dificultades existentes para lograr resultados y se explica que esto se debe a que en el diseño de los programas presupuestales no se consideran la identificación de los riesgos y vicisitudes que restringen el logro de los resultados. Este es un tema muy relevante, debido a que la tendencia del presupuesto público es basarse en los programas presupuestales, según la consulta amigable del MEF, los programas presupuestales representaron el 54% del presupuesto público en el 2019.

Tercera observación: sobre la lógica presupuestaria

El gobierno peruano en la búsqueda de la eficacia, frente a la crisis sanitaria, que se puede traducir en evitar muertes por el COVID-19, lanza una serie de medidas que originan tensiones o situaciones conflictivas con el sector privado, la academia, la sociedad civil, los gobiernos regionales y locales, e incluso en el mismo gobierno nacional. Es así, que se requiere de mayor planeamiento estratégico para manejar dichas situaciones. Sin embargo, se observa en los mensajes que lanza el gobierno, casi a diario, la mayor importancia que se le brinda a los temas del presupuesto (planeamiento presupuestal), reflejando una vez más el rol principal que cumple el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) frente a otras entidades.

Esta lógica donde predomina el planeamiento programático, operativo o presupuestal sobre el planeamiento estratégico (ver cuadro N.° 1), se difunde en todas las entidades públicas a través de los conocidos sistemas administrativos e incluso a través de los sistemas funcionales. El MEF es rector de seis de los once sistemas administrativos: 1) abastecimiento, 2) presupuesto público, 3) tesorería, 4) endeudamiento público, 5) contabilidad e 6) inversión pública. Donde muchas veces lo más importantes es cumplir las normas y directivas establecidas por cada sistema administrativo y donde la principal medición de la gestión es la ejecución del presupuesto y no el logro de los objetivos o resultados.

Esto se da, a pesar que en la misma normatividad se establece que los sistemas administrativos deben promover la eficacia, según el artículo 46 de la Ley N.°  29158 «los Sistemas Administrativos tienen por finalidad regular la utilización de los recursos en las entidades de la administración pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso».

El caso que llama más la atención es del sistema administrativo de planeamiento estratégico, cuya rectoría la ejerce el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), que a pesar del nombre (planeamiento estratégico), se observa que está más enfocado en el planeamiento programático y operativo e incluso presupuestal (ver cuadro N.° 1). El CEPLAN cuenta con un módulo [6] que replica el seguimiento de la ejecución presupuestal que realiza el MEF y para elaborar los planes operativos, se establece que estos deben formularse en función del presupuesto (CEPLAN, 2019, p. 49) [7]. Es decir, ¡primero el presupuesto y luego el plan!

Cuarta observación: sobre las políticas nacionales

El planeamiento estratégico debe generar información para que los tomadores de decisiones hagan viable el logro de los objetivos o resultados orientados al ciudadano, a pesar del contexto VUCA.

Este contexto VUCA, se puede evidenciar en el campo político, desde que asumió el  presidente Vizcarra, el 23 de marzo del 2018 a la fecha, se cambiaron en total a 37 ministros de Estado. En promedio cada ministro duró 21 días.

Por lo tanto, el planeamiento estratégico, con las características descritas en el presente análisis (ver cuadro N.° 1), se hace imprescindible, en especial para los ministros de Estado, que según el numeral 22.1 del artículo 22 de la Ley N.° 29158, define que «Los ministerios diseñan, establecen, ejecutan y supervisan políticas nacionales y sectoriales, asumiendo la rectoría respecto de ellas».

Sin embargo, la metodología para los procesos de planeamiento estratégico de las políticas nacionales son demasiado burocráticos, y la elaboración toma, de lejos, más de esos 21 días promedio que dura un ministro de Estado. Esta situación ya se experimentó, en el 2014, cuando se realizó el primer ciclo de planeamiento estratégico a nivel nacional (en los sectores y territorios) basados en la Directiva 001-2014-CEPLAN. Actualmente, en el segundo ciclo, se repite la misma situación con el Decreto Supremo 029-2018-PCM y su respectiva guía [8]. Es así, que las políticas nacionales se convierten muchas veces en instrumentos que solo sirven para cumplir con las disposiciones normativas y no para la toma de decisiones. Se convierten en ejercicios programáticos más que estratégicos (ver cuadro N.° 1).

Es así, que hay una serie de cambios que deben evaluarse para agilizar el proceso de elaboración de las políticas nacionales y convertirlo en un ejercicio estratégico. En el presente análisis se propone un cambio en el manejo de los indicadores y metas, debido a que son elementos claves de las políticas nacionales, donde las limitaciones de información representan una gran restricción.

Para justificar la necesidad del cambio, se tomaron tres políticas nacionales recientemente aprobadas. En dichas políticas se enunciaron indicadores que permiten realizar el seguimiento de los objetivos. Sin embargo, en dos políticas no se cuenta con información de ningún indicador, por ende, no se pueden plantear las metas que se desean lograr en el horizonte de la política. Siendo así ¿Cómo seguir con la formulación de la política si no se sabe a dónde se quiere llegar?

Cuadro N.° 2: Indicadores y metas de las políticas nacionales

Fuente: Elaboración propia

Ante la escasa información, se recomienda centrarse en las metas, las cuales adquieren mayor importancia que los indicadores e incluso que los objetivos en contextos VUCA. La recomendación se sustenta en la metodología OKR (Objectives and Key Results), que son utilizados en esta “era” de la transformación digital, sobre todo en los sectores tecnológicos como Intel, Google, Twitter, Netflix, etc.

Las metas orientan a que los resultados se concreten y son los mejores elementos de comunicación para la acción. De ese modo, se fortalece la capacidad estratégica de los tomadores de decisiones para lograr una gestión eficaz y no pierdan el rumbo en el contexto político VUCA. A continuación, se presentan ejemplos de metas ambiciosas. Las metas no solo deberían proponerse con base a información histórica (pasado), porque en muchos casos ni siquiera existe, sino también basados en futuros deseables, posibles o probables (prospectiva).

Cuadro N.° 3: Ejemplo de metas

Fuente: Elaboración propia

Este cambio aparentemente simple, podría generar un gran impacto en la gestión. De esta manera, se contribuye a que la elaboración de las políticas nacionales no se convierta en un ejercicio programático, más bien asuman su carácter estratégico (ágil y adaptable) y orienten a los ministros de Estado en la toma de decisiones.

Quinta observación: sobre las prioridades

Según lo reportado por el CEPLAN, los ministerios vienen elaborando ¡65 políticas nacionales! (CEPLAN, 2020, p.15) [9]. Si se llegara a aprobar todas esas políticas, y si se considera que en promedio una política cuenta con 5 indicadores, se tendrá ¡65*5=325! indicadores de lo que hay que hacer seguimiento. En promedio cada ministerio manejará 325/19=17 indicadores, Siendo así ¿Dónde está la priorización?

En los casos como la actual pandemia, el planeamiento estratégico y en específico la gestión de prioridades, debe darse en un nivel superior al de los ministerios. De lo contrario cada ministro, con criterios políticos y/o técnicos, pretenderá imponer su prioridad y se puede correr el riesgo de distraer lo que realmente se necesita.

Dicho nivel superior, es conocido como Alto Gobierno, y está conformado por las altas autoridades políticas del país, lideradas por el presidente de la República, que en situaciones como la actual crisis deciden las prioridades, mientras que en tiempos «normales» establecen las prioridades de seguridad y desarrollo del país. Los mecanismos más conocidos para este nivel de planeamiento estratégico son los denominados Centros de Gobierno o Delivery Unit. En el Perú, se realizaron varias iniciativas relacionadas, pero sin éxito. Actualmente, bajo el modelo de un Delivery Unit, se cuenta con una Oficina de Cumplimiento de Gobierno e Innovación Sectorial (OCGIS) [10] en la PCM, creado en enero del 2017, en el marco de las recomendaciones de la Organización de la Cooperación para el Desarrollo Económico (OCDE).

Conclusión

En el Perú, el desafío de transitar hacia un Estado Estratégico, requiere, entre otros temas, relevar las observaciones planteadas en el presente análisis: 1) recuperar la eficacia de las políticas públicas; 2) que la gestión y los presupuestos hagan viable el logro de los resultados; 3) recuperar la lógica del planeamiento estratégico y equilibrarla con el planeamiento programático, operativo y presupuestal; 4) agilizar la elaboración de las políticas nacionales para que se constituyan en ejercicios estratégicos y de soporte para la toma de decisiones;  y 5) contar con un Estado que gestione las prioridades y en el camino de lograrlas concerté con los diversos actores y lidie con el contexto VUCA.

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Referencias 

[1] Forst, M. (2015). El reto de la gobernanza pública en Latinoamérica: mejorar la eficiencia en la gestión y acercar la administración a los ciudadanos. XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Lima, Perú

[2] Joyce, P. (2015). Strategic Management in the Public Sector. Routledge. Londres y Nueva York.

[3] [Objetivos del Acuerdo Nacional] (25 de abril, 2014). Recuperado de http://acuerdonacional.pe/politicas-de-estado-del-acuerdo-nacional/objetivos-del-acuerdo-nacional/

[4] [Visión del Perú al 2050]. (s.f.). Recuperado de  https://www.ceplan.gob.pe/visionperu2050/

[5] Rojas, F.; Shack, N.; Shostak, R.; y Guzmán, M. (2013). Estrategia de diseño e implementación de un sistema unificado de seguimiento y evaluación de resultados prioritarios de gobierno para el Perú – SURE. Estudio Comisionado por el Ministerio de Economía y Finanzas del gobierno de Perú. Lima, Perú

[6] [Módulo de consulta presupuestal por ubigeo]. (s.f.). Recuperado de ceplan.gob.pe/modulo-de-consultas/

[7] CEPLAN (2019). Guía de Planeamiento Institucional. Aprobada por Resolución de Presidencia de Consejo Directivo N.° 033-2017/CEPLAN/PCD. Modificada por Resolución de Presidencia de Consejo Directivo N.° 00016-2019/CEPLAN/PCD

[8] CEPLAN (2018). Guía de Políticas Nacionales. Aprobada por Resolución de Presidencia de Consejo Directivo N.° 0047/2018/CEPLAN/PDC. Modificada por Resolución de Presidencia de Consejo Directivo N.° 00057-2018/CEPLAN/PCD

[9] CEPLAN (2020). Memoria Institucional 2019 del CEPLAN

[10] Secretaría de Descentralización (2018). Informe anual del proceso de descentralización 2018