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Presupuesto del Sector Defensa: Tendencias e impacto de la COVID-19

Resumen

La pandemia de coronavirus COVID-19 viene produciendo un impacto negativo en la situación macroeconómica del país, ocasionando reducciones presupuestales en el Pliego Defensa al haberse enfocado las prioridades del Gobierno en áreas como salud, educación, bienestar, entre otros. En ese sentido, el cumplimiento de sus roles estratégicos con una reducida asignación presupuestal constituye un desafío para el Sector Defensa y para sus unidades ejecutoras. Al respecto, se debe analizar y entender la relación entre los diferentes elementos del problema para comprender los efectos que pueden traer consigo las medidas que se adopten[1]. Esta situación marca un reto sin precedentes para las unidades ejecutoras del pliego, al tener que realizar gestiones operativas, administrativas y logísticas, en donde la capacidad oportuna del gasto es la columna vertebral para el cumplimiento de sus misiones. En este artículo se analiza la actual situación económica que enfrenta el Pliego Defensa y cómo se verá afectado en el cumplimiento de sus objetivos. Asimismo, se observa el comportamiento presupuestal del Pliego Defensa para entender mejor las acciones o reacciones, como método prospectivo que ayude a la administración a poder enfrentar con eficiencia estos retos y lograr calidad en el gasto presupuestal.

Palabras claves: Defensa Nacional, Presupuesto Institucional Modificado, Producto Bruto Interno, Genérica de Gasto.

Introducción

La economía nacional y mundial está pasando por una situación catastrófica a consecuencia de los efectos de la pandemia de la COVID-19. Sin embargo, antes de su llegada al Perú, algunas de las principales variables macroeconómicas ya presentaban un comportamiento negativo; por ende, la recaudación tributaria no venía alcanzado los niveles esperados. Ante esta situación, el Gobierno peruano se ha visto en la imperiosa necesidad de redefinir el Presupuesto General de la República para atender prioridades con respecto a salud, alimentación, y factores laborales lo que ha ocasionado un menor presupuesto asignado al Pliego Defensa, imposibilitando que las instituciones armadas cumplan eficazmente su mandato constitucional de garantizar la independencia, la soberanía y la integridad territorial, sin dejar de mencionar las actividades en apoyo al orden interno, al desarrollo nacional, a la política exterior del Estado y al Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD).

En el año 2021, la asignación presupuestal para el Sector Defensa tuvo su peor momento desde el año 2010, principalmente en lo que respecta a las partidas presupuestales de bienes y servicios, la misma que solo representa el 23% del total asignado, mientras que lo restante se enfoca principalmente en el pago de haberes y complementos; a pesar de ello, las Fuerzas Armadas vienen cumpliendo -con muchas limitaciones- acciones militares en apoyo a otros Sectores para enfrentar los efectos de la pandemia. Esta situación se agrava por la escasa captación en la fuente de financiamiento de recursos de directa recaudación, así como por la disminución drástica de los ingresos provenientes del Fondo de Defensa, devenidos de las regalías del gas de Camisea debido a la reducción de los precios del gas natural y al flujo de recursos futuros provenientes de esta fuente ya comprometidos hasta el año 2023 en base a contrataciones previas.

En este artículo se analiza la actual situación económica que enfrenta el Pliego Defensa, incluyendo la afectación al cumplimiento de sus objetivos, así como el comportamiento presupuestal del Pliego Defensa para entender mejor las consecuencias de estas decisiones.

Situación de la COVID-19 en el Perú

En el Perú, el primer caso del SARS-COV-2 (COVID-19) se dio a conocer el 06 de marzo del 2020; dos semanas después se promulgó el Decreto Supremo Nº 094-2020-PCM que establecía las medidas de aislamiento social destinadas hacia una nueva convivencia social, prorrogándose el Estado de Emergencia Nacional por las graves circunstancias que afectaban la vida de la Nación a consecuencia del COVID-19[2]. Los efectos de esta pandemia en el Perú no solo mostraron las graves deficiencias del Sistema de Salud, sino también obligaron a plantearse preguntas como ¿cuál debería ser el papel de la industria y la sociedad para hacer frente a estas situaciones de emergencia?[3] Como consecuencia, se han acelerado múltiples cambios socioculturales que antes solían tomar generaciones, modificando drásticamente las costumbres en todo el mundo.

Calificada como una de las mayores pandemias de los últimos 100 años, la COVID-19 ha sobrepasado el ámbito sanitario, alterando las relaciones interpersonales y -en general- la vida cotidiana tanto de las personas como de las instituciones, quienes tienen que trabajar de manera más articulada. Para tal efecto, las Fuerzas Armadas tuvieron que sacar a flote lo más sublime de su esencia: la disciplina y su organización, no solo para cumplir con las urgentes peticiones de otros Sectores destinadas a contrarrestar los efectos de la COVID-19 sino, también, para sostenerse a sí mismas en un clima de incertidumbre y caos. Muchos efectivos enfermaron y otros fallecieron, incluyendo a sus familiares directos, teniendo que enfrentarse retos como el de elevar la moral de los miembros de las Instituciones Armadas y seguir cumpliendo con las exigencias del Gobierno y de la ciudadanía.

Situación económica en el país y presupuestal en el Sector Defensa

Fue en la década de 1990, cuando el Perú inició una apertura comercial que trajo consigo un incremento en sus flujos de intercambio comercial e Inversión Extranjera Directa – IED (que es la colocación de capitales de largo plazo en un país extranjero), lo que produjo un aumento sostenido de su Producto Interno Bruto – PIB (indicador que engloba a toda la economía). De esa manera, a través de la implementación de políticas macroeconómicas prudentes, reformas estructurales y el incremento de la seguridad interna, el Perú pasó de ser un país con tasas de inflación que alcanzaron los tres dígitos, altos niveles de desempleo y bajo crecimiento, a ser una de las economías líderes en crecimiento en América Latina y el Caribe. Estas condiciones internas favorables, aunadas a un contexto de altos precios de las materias primas, como el cobre, oro, zinc y otros minerales, hicieron que entre los años 2005 y 2015 la tasa de crecimiento promedio del PIB alcanzara el 5,9%, mientras que la inflación promedio fue de 2,9%, una de las más bajas de la región[4]. No obstante, la situación económica en el Sector Defensa, entre los años 1990 y 2000, tuvo diferentes comportamientos en cuanto a la asignación presupuestal, al tener que enfrentar diferentes ámbitos como desastres naturales (fenómeno del niño), minería ilegal, lucha contra el terrorismo (remanentes) y narcoterrorismo (surgimiento), tráfico ilícito de drogas, entre otros.

De acuerdo con el Banco Mundial (2020), el PIB del Perú -en términos de porcentaje anual- ha venido decreciendo de forma sostenida desde el año 2010 con una diferencia de -6,18 %. Los efectos de la COVID-19, sin lugar a duda, han acelerado esta esta tendencia[5]. El Gobierno respondió enérgicamente ante la crisis sanitaria y la respuesta económica fue similar a la implementada por países avanzados. En este sentido, las autoridades impusieron estrictas medidas de distanciamiento social obligatorio poco después de detectar el primer caso confirmado de COVID-19 en el país. En paralelo, aprovechando la fortaleza macroeconómica de Perú, se puso en marcha un paquete de apoyos económicos a los hogares y a las empresas cuyo tamaño relativo se aproxima al adoptado en algunas economías avanzadas[6]. No obstante, diversos economistas concuerdan que la economía peruana perderá entre 2,5 y 4,2 puntos de crecimiento tan solo por el shock internacional. Al respecto, se estima que en el año 2020 la economía peruana experimentó una contracción del 12%. De acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), el PIB se contrajo un 30,2% en el segundo trimestre de 2020[7].

Sin embargo, en el primer trimestre del año 2021, el PBI se incrementó en 3,8% al compararlo con el similar trimestre del año anterior, luego de la contracción mostrada en los cuatro trimestres del año 2020. Este resultado se asocia a las medidas de reactivación económica implementadas para contrarrestar los efectos de la pandemia de la COVID-19. En el crecimiento del PBI influyó el incremento de la demanda interna (6,5%), en tanto que decrecieron las exportaciones (-5,5%) y aumentaron las importaciones (5,0%). Al respecto, la mayor demanda interna se explica por los mayores gastos en bienes y servicios de consumo final privado (2,1%) y de consumo del Gobierno (7,2%), así como por la mayor inversión bruta fija (30,4%). Otros datos son el consumo final privado que se incrementó 2,1% y el gasto de consumo final del Gobierno que aumentó 7,2%[8].

Cabe resaltar que uno de los efectos más negativos de esta pandemia ha sido el incremento de los niveles de pobreza, pobreza extrema y desigualdad social en el país. Debiéndose tener presente que la pandemia no solo ha mostrado los graves problemas del Sistema de Salud, sino también los problemas existentes en todos los demás Sectores del Estado, los cuales repercuten significativamente en el bienestar de la sociedad peruana[9].

En base a la información presupuestal extraída del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), mediante el aplicativo SIAF, en el Gráfico 1 se observa la evolución presupuestal por toda fuente de financiamiento del año 2005 al año 2021, en referencia al Presupuesto Institucional Modificado (PIM). Ahora bien, considerando que el PIM es el presupuesto actualizado de la entidad pública a consecuencia de las modificaciones presupuestarias efectuadas durante el año fiscal a partir del Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), la recta de tendencia es positiva, pasando de 3,93 mil millones de soles a 8,29 mil millones de soles. Sin embargo, se debe analizar dicho comportamiento en base a genéricas de gasto para una mejor apreciación.

Gráfico 1. Situación presupuestal del Pliego Defensa 2005-2021 (PIM) 

Fuente: Elaboración propia con datos del MEF-SIAF

Por otra parte, en el Gráfico 2 se observa cómo está compuesto el presupuesto del Pliego Defensa del año 2010 al 2021, por genérica de gasto.

Gráfico 2. Situación presupuestal del Pliego Defensa 2010-2021 Genérica de gasto (composición % PIM) 

Fuente: Elaboración propia con datos del MEF-SIAF

Al respecto, en dicho Gráfico se aprecia que el nivel de composición porcentual de la Genérica de Gasto 2.1 (Personal y Obligaciones Sociales: Gastos generados por concepto de remuneraciones, contribuciones por leyes sociales, capacitación y otros beneficios y gastos incurridos a favor del personal activo con vínculo laboral, así como las dietas de Directorio.[10]) tiene una tendencia positiva en base al PIM de cada año fiscal, incrementándose del 31% al 47%. Asimismo, el nivel de composición porcentual de la Genérica de Gasto 2.2 (Pensiones y Otras Prestaciones Sociales: Gastos por el pago de pensiones a cesantes y jubilados del sector público, prestaciones a favor de los pensionistas y personal activo de la administración pública, asistencia social que brindan las entidades públicas a la población en riesgo social.[11]) ha tenido un comportamiento casi estable en referencia al PIM otorgado, manteniéndose entre 18% el año 2010 al 16% el año 2021. Similarmente, el nivel de composición porcentual de la Genérica de Gasto 2.3 (Bienes y Servicios: Gastos por la adquisición de bienes para el funcionamiento institucional y cumplimiento de funciones) ha tenido una tendencia negativa en base al PIM de cada caño fiscal, reduciéndose del 31% el año 2010 al 20% el año 2021. Finalmente, el nivel de composición porcentual de la Genérica de Gasto 2.6 (Adquisición de activos no financieros: Gastos por las inversiones en la adquisición de bienes de capital que aumentan el activo de las instituciones del sector público. Incluye las adiciones, mejoras, reparaciones de la capacidad productiva del bien de capital y los estudios de inversiones) ha tenido un comportamiento de tendencia negativa en referencia al PIM otorgado, decreciendo entre 19% el año 2010 al 6% el año 2021.

Por otra parte, estableciéndose como línea base el año 2010 para analizar el comportamiento presupuestal del Pliego Defensa hasta el año 2021, se observa que la tendencia es positiva con un promedio de incremento presupuestal del 36% por toda genérica de gasto, tal y como se muestra en el Gráfico 3.

Gráfico 3. Situación presupuestal del Pliego Defensa 2010-2021 – Línea base 2010 

Fuente: Elaboración propia con datos del MEF-SIAF

Asimismo, en el Gráfico 4 se puede observar el comportamiento presupuestal del año 2010 al año 2021 por genérica de gasto.

Gráfico 4. Situación presupuestal del Pliego Defensa 2010-2021 – Genérica de gasto

Fuente: Elaboración propia con datos del MEF-SIAF

Igualmente, se puede establecer otra perspectiva en el análisis presupuestal del Pliego Defensa si se establece como línea de base el año 2016, tal y como se aprecia en los Gráficos 5 y 6.

Gráfico 5. Situación presupuestal del Pliego Defensa 2016-2021 – Línea base 2016

Fuente: Elaboración propia con datos del MEF-SIAF

Gráfico 6. Situación presupuestal del Pliego Defensa 2016-2021 – Genérica de Gasto

Fuente: Elaboración propia con datos del MEF-SIAF

Todos estos cambios presupuestales en el Pliego Defensa produjeron varias situaciones. Primero, el incremento de presupuesto en el pliego desde el año 2010 tiene un promedio ascendente del 39%, mientras que desde el año 2016 tiene un promedio decreciente del 2% en referencia de dicho año hasta el 2021. Segundo, la composición por genérica de gasto del PIM promedio porcentual, del año 2010 al año 2021, muestra que la tendencia de la genérica Personal y Obligaciones Sociales y Pensiones y Otras Prestaciones Sociales representan el 53% del presupuesto; sin embargo, del año 2016 al año 2021, hay un incremento que representa el 59% del presupuesto. Tercero, la composición por genérica de gasto del PIM promedio porcentual, del año 2010 al año 2021, muestra que la tendencia de la genérica Bienes y Servicios, y Adquisiciones de Activos No Financieros representan el 38% del presupuesto; no obstante, del año 2016 al año 2021, existe un cambio y representa el 30% del presupuesto. Cuarto, el decreciente presupuesto en el pliego desde el año 2016, en un 8% al año 2021. Quinto, el comportamiento de la genérica de gasto Personal y Obligaciones Sociales desde el año 2010 se incrementó a un promedio del 74%, Pensiones y Otras Prestaciones Sociales se incrementó a un 23%, Bienes y Servicios decreció a un 5%, así como Adquisición de Activos No Financieros incremento a un 12%.

Con estos datos se observa que tanto las genéricas de gasto de bienes y servicio como la de adquisición de activos no financieros tuvieron caídas presupuestales radicales desde el año 2010 (a excepción del año 2015), resaltando que la asignación de presupuesto en dicha genérica para el año 2021 es la más baja de todas, con solo S/. 1,630’406,051.00. Similar situación se aprecia para la genérica de gasto de adquisición de activos no financieros, registrando su peor asignación presupuestal con S/. 479’054,895.00 para el año 2021.

Resulta indiscutible reconocer que las capacidades de las Fuerzas Armadas peruanas han cumplido un papel clave cada vez que el país se ha visto afectado por alguna calamidad; sin embargo, el desarrollo y mantenimiento de estas capacidades requieren de una adecuada asignación presupuestal por parte del Gobierno a fin de que las Instituciones Armadas puedan cumplir eficazmente los diversos roles estratégicos asignados por el Estado peruano.

Conclusiones

Con la COVID-19 se enfatizaron no solo las graves deficiencias del Sistema de Salud peruano, sino también la necesidad de trabajar de manera más articulada entre las instituciones, ministerios, gobiernos y poderes del Estado peruano. Para el Ministerio de Defensa y sus diversas unidades ejecutoras continúa siendo un reto el tener que cumplir con las continuas demandas del Gobierno y de la población a fin de tratar de contrarrestar los efectos de la COVID-19, principalmente por el escaso presupuesto que se les viene asignando en los últimos años. Asimismo, la situación presupuestal del Pliego Defensa por toda fuente de financiamiento desde el año 2005 al año 2021 tuvo una tendencia positiva, pasando de 3,93 mil millones de soles a 8,29 mil millones de soles, por lo que se concluye que hay una correlación directa con la situación económica del país. Sin embargo, el Pliego Defensa solo dispone del 35% de su presupuesto anual para cumplir los roles estratégicos asignados por el Estado peruano, ya que casi el 65% de dicho presupuesto se asigna al pago de sueldos, pensiones y otras obligaciones sociales.

Es aquí donde las diferentes unidades ejecutoras del Pliego Defensa enfrentan el reto de la administración financiera, presupuestal y logística para priorizar y ser eficientes en el gasto, así como para demostrar la transparencia de los procesos ante los órganos de control para luego recurrir con las diferentes demandas adicionales con el fin de demostrar que la asignación otorgada es insuficiente para hacer frente a los roles que le asigna el Estado peruano. Resulta necesario recalcar que las Fuerzas Armadas –en todo momento- deben cumplir eficazmente el mandato constitucional de garantizar la independencia, la soberanía y la integridad territorial, sin dejar de mencionar las actividades en apoyo al orden interno, al desarrollo nacional, a la política exterior del Estado y al SINAGERD, para ello necesitan la asignación adecuada de recursos por parte del Gobierno peruano.

Notas finales:

  1. Ñopo, Miguel Jaramillo y Hugo. www.latinamerica.undp.org | Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo | 2020. Marzo de 2020. file:///C:/Users/lschv/Downloads/UNDP-RBLAC-CD19-PDS-Number5-ES-Peru%20(2).pdf (último acceso: 14 de mayo de 2021).
  2. Israel Barrutia Barreto, Rosa Marlenne Sánchez Sánchez, Henry. «doig.org.» 10 de 11 de 2020. https://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/4.0/ (último acceso: 13 de mayo de 2021).
  3. Vargas, Ciro Maguiña. «doi.org.» 30 de marzo de 2020. https://doi.org/10.35663/ (último acceso: 18 demayo de 2021).
  4. Alexandra Carhuaricra Ubillus, Fiorella Parra Mujica. «Inversión Extranjera Directa y evolución de las exportaciones: La experiencia peruana en el marco de APEC.» Journal of Business 8(1), 2016: 73.
  5. Israel Barrutia Barreto, Rosa Marlenne Sánchez Sánchez, Henry. «doig.org.» 10 de 11 de 2020. https://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/4.0/ (último acceso: 13 de mayo de 2021).
  6. Javier Diaz-Cassou, Maria Cecilia Deza y Kenji Moreno. «Banco Interamericano de Desarrollo.» Setiembre de 2020. http://dx.doi.org/10.18235/0002658 (último acceso: 21 de junio de 2021).
  7. Ibíd.
  8. INEI.GOB.PE 2021).
  9. Fernández, Jackeline Roxana Huaman. «Impacto Económico y Social de la COVID-19 en el Peru.» Revista de Ciencia e Investigación en Defensa-CAEN ISSN 2709-1422, 2021: 40.
  10. BCRP. «www.bcrp.gob.pe.» 2020. https://www.bcrp.gob.pe/docs/Transparencia/glosario/glosariopresupuesto.pdf#:~:text=5%20Gen%C3%A9ricas%20del%20gasto%20presupuestario,Corrientes%20y%20Gastos%20de%20Capital (Último acceso: 21 de junio de 2021).
  11. MEF. «mef.gob.pe.» 2021. https://www.mef.gob.pe/contenidos/presu_publ/anexos/Clasificador_ economico_gastos_RD0034_2020EF5001.pdf (último acceso: 16 de junio de 2021).

 

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Las ideas contenidas en este análisis son responsabilidad exclusiva del autor, sin que refleje necesariamente el pensamiento del CEEEP ni del Ejército del Perú

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