Resumen

Los Estados cuentan con capacidades legislativas para controlar las relaciones entre los individuos y las instituciones, como manifestación objetiva del ejercicio de su poder político para regular la sociedad, los intereses de los actores sociales y las crisis que afectan la seguridad del país. En ese sentido, en este artículo se resalta la importancia de la cooperación militar-policial como mecanismo para superar las restricciones constitucionales de la intervención de las Fuerzas Armadas en entornos de conflictividad social en apoyo a la Policía Nacional del Perú. Asimismo, se resalta que, en el contexto de la seguridad internacional, los nuevos enfoques de seguridad en el hemisferio y los cambios acelerados en la realidad nacional exigen diseñar modelos de seguridad que integren mecanismos de intervención de las Fuerzas Armadas en procesos conflictivos que configuran fuentes de serias amenazas a la seguridad y que afectan el desarrollo nacional.

Palabras clave: Cooperación interagencial, crisis sanitaria, conflictividad social, toma de decisiones.

Introducción

La naturaleza humana, las posturas contradictorias entre la acción del Estado y la población, así como los intereses colectivos diversos de los actores sociales y políticos crean situaciones de conflictividad, aunque su intensidad adopte diferentes niveles o fases dentro del ciclo del conflicto. A pesar de la emergencia sanitaria, la conflictividad social no dejó de ser un asunto de preocupación para el Estado peruano. Las disposiciones de aislamiento social en el marco de la emergencia y la prohibición de reuniones, tanto en ambientes cerrados como en espacios públicos, permitieron ejercer un control de las movilizaciones ciudadanas y protestas en el contexto de la pandemia.

Por una parte, con la finalidad de gestionar la crisis sanitaria y en el marco de un régimen de excepción, el Estado peruano adoptó las primeras medidas orientadas a prevenir la expansión del contagio del Coronavirus y controlar el orden público, mediante la emisión de dos decretos supremos. En primer lugar, el 11 de marzo de 2020 se declaró la Emergencia Sanitaria a nivel nacional,^[1] mientras que, en segundo lugar, el 15 de marzo de 2020 se declaró el Estado de Emergencia Nacional, estableciéndose el inicio de la cuarentena, el cierre temporal de fronteras, así como otras medidas restrictivas del ejercicio de derechos (tránsito, reunión, etc.) y de actividades comerciales, culturales y recreativas.^[2]

Por otra parte, en Latinoamérica se ha podido observar que, ante conflictos permanentes entre los políticos y la sociedad, los militares son llamados a cumplir un rol mucho más activo para la solución de dichos conflictos, como fue el caso en Guatemala entre los ochenta y noventa, y en Chile durante la transición.^[3] En Bolivia, algunos gobiernos han hecho uso de las Fuerzas Armadas para conservar el orden público. En ese contexto, diversos países vienen enfrentaron problemas no militares (como narcotráfico, conflictos sociales y seguridad ciudadana) con mecanismos militares.^[4]

La comprensión de la conflictividad en términos generales se refiere fundamentalmente al intercambio de hostilidades entre actores que no se encuentran de acuerdo sobre un punto particular.^[5] Ante ello, los Estados utilizan sus capacidades legislativas y normativas para regular y controlar las relaciones entre los individuos, los grupos, las instituciones, como manifestación objetiva del ejercicio de su poder político para regular la vida en la sociedad, los intereses de los actores sociales y las relaciones de poder que surgen en la interacción social y en los conflictos sociales.

En este artículo se resalta la importancia de la cooperación militar-policial como mecanismo para superar las restricciones de la intervención de las Fuerzas Armadas (FF. AA.) en apoyo a la Policía Nacional del Perú (PNP) durante conflictos sociales de gran escala y que pongan en riesgo la Seguridad Nacional. Para ello se describe la situación de conflictividad durante la pandemia, se revisa el marco constitucional y normativo que faculta la participación de las FF. AA. durante el estado de emergencia, así como se muestran los casos de Argentina, Bolivia y Colombia respecto a los roles de sus Fuerzas Armadas.

Situación de los conflictos sociales durante la pandemia

Antes del estado de emergencia, la Defensoría del Pueblo registró la existencia de 188 conflictos sociales en el Perú (especialmente socio-ambientales), observándose acciones colectivas de protesta, así como diversos procesos de diálogo en marcha.^[6] Al respecto, la protesta social es la forma cómo la sociedad exterioriza sus reclamos, mediante marchas pacíficas o enfrentamientos violentos con la PNP, en algunas ocasiones con lamentables ocurrencias. Por ejemplo, en el Perú, entre enero y febrero de 2020 se registraron 299 protestas. Asimismo, a febrero de 2020, los conflictos socio-ambientales representaban el 68.1% del total de casos registrados,^[7] mientras que los 82 conflictos relacionados a la actividad minera representaban el 44% del total de conflictos sociales en el Perú. Otro dato de importancia es que, en el año 2019, de los 48 proyectos mineros en cartera publicados por el Ministerio de Energía y Minas, seis (representando el 13%) se encontraban en conflicto (Integración Coroccohuayco, Los Chancas, Quellaveco, Conga, Tía María y Río Blanco).^[8]

Las medidas de excepción decretadas por el Gobierno peruano tuvieron efecto en la expresión pública de las demandas sociales con las que suelen activarse los conflictos.^[9] De igual manera, el ámbito de competencia de la autoridad policial se amplió (detención, prohibición de reuniones, ingreso a domicilios e impedimento del libre tránsito),^[10] recibiendo el apoyo de las FF. AA. para actuar de acuerdo a ley. A pesar del estado de emergencia las protestas se incrementaron, pero adoptaron formas pacíficas y por lapsos breves, demostrando que cuando la sociedad percibe que ciertas circunstancias amenazan o perjudican sus intereses y derechos, buscará la manera de expresarse.^[11] Solo entre marzo y mayo de 2020 se reportaron 54 conflictos en observación, en su mayoría vinculados a problemas que surgieron a partir de la pandemia.^[12]

Durante la crisis sanitaria, la Defensoría del Pueblo analizó cuatro escenarios conflictivos: (1) Referido a 110 reclamos de personal de salud a nivel nacional, (2) Respecto a 61 reclamos sobre la actividad minera, (3) Referido a 26 reclamos provenientes de internos y trabajadores de establecimientos penitenciarios, y (4) Relacionado con traslados humanitarios y desplazamiento de personas que, por situación de vulnerabilidad, provocó una migración y retorno a sus pueblos de origen en busca de refugio y recursos para sobrevivir.^[13] En este contexto, se observó la participación en conjunto y la cooperación entre la PNP y las FF. AA. para controlar el orden, garantizar la seguridad y prevenir algún evento de alteración de la seguridad pública.

Funciones de la PNP y de las FF. AA. en el desarrollo de los conflictos sociales

Los artículos 165° y 166° de la Constitución Política del Perú establecen, respectivamente, la razón de ser de las FF. AA. y de la PNP. Asimismo, las funciones específicas de las Instituciones Armadas están señaladas en sus propias legislaciones, como el Decreto Legislativo n.º 1137 (que asigna las funciones al Ejército del Perú), el Decreto Legislativo n.º 1138 (que establece las funciones de la Marina de Guerra del Perú), y el Decreto Legislativo n.º 1139 (que asigna las funciones a la Fuerza Aérea del Perú). Por otro lado, el Decreto Legislativo n.º 1267, Ley de la PNP, establece que su función es garantizar, mantener y restablecer el orden interno, orden público y la seguridad ciudadana. Sin embargo, en situaciones de excepción, las FF. AA. también pueden participar en el control del orden interno, durante regímenes de excepción; es decir, asumen el control del orden interno de conformidad con el artículo 137º de la Constitución.

Dada la gravedad de los efectos de la pandemia, el Gobierno peruano dispuso el estado de emergencia a nivel nacional. Este régimen de excepción se dispone en caso de perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación. En esta eventualidad puede restringirse o suspenderse el ejercicio de los derechos constitucionales relativos a la libertad y la seguridad personales, la inviolabilidad del domicilio, así como la libertad de reunión y de tránsito en el territorio.^[14] Cabe precisar que, debido a la declaración del estado de emergencia, tanto las FF. AA. como la PNP se encuentran desplegadas en el territorio nacional de acuerdo a sus planes de operaciones, dando cumplimiento a las disposiciones para la atención de la crisis sanitaria.

La cooperación militar-policial ante los conflictos sociales

Esta situación de excepcionalidad, motivada por una crisis sanitaria que afecta la seguridad del Estado, permite a las FF. AA. cooperar con la PNP para enfrentar situaciones que pongan en riesgo el orden interno y la tranquilidad pública. No obstante, esta intervención podrá adoptar otros niveles, como el uso de la fuerza, para contener la acción de grupos organizados que podrían afectar la estabilidad jurídico-política del país, la integridad territorial, así como la seguridad y defensa nacional. Entonces, ¿cómo sería este proceso de cooperación militar-policial?

Al respecto, Molano y Franco, en su publicación titulada “La coordinación interagencial: el arma secreta de la seguridad democrática”, sostienen que la coordinación interinstitucional o interagencial se entiende como un proceso mediante el cual se sincronizan medios y esfuerzos de dos o varias instituciones o agencias que buscan generar valor en la gestión pública para lograr objetivos definidos con recursos limitados.^[15] Es necesario resaltar que los principales recursos que se negocian en el proceso de coordinación interagencial son el dominio sobre el problema, la autonomía para tomar decisiones y actuar, el presupuesto y financiamiento, el capital humano, el posicionamiento político que comúnmente es definido por la comunidad política y sus líderes, así como la información para la toma de decisiones de gobierno y para la acción política.^[16]

En ese sentido, las estructuras de cooperación interagencial enfrentan el reto de avanzar simultáneamente, ya que la coordinación de esta no solo es un proceso técnico, sino también un proceso político con dos niveles: el de la definición de directrices que guíen la acción interagencial y el de la implementación de las políticas.^[17] Por lo tanto, la generación de valor en la cooperación interagencial también originará la integración de recursos de los organismos para fortalecer la toma de decisiones en el plano político-estratégico y definir las acciones en el plano operacional y táctico. En el caso del Perú, los instrumentos del poder nacional reúnen las condiciones para configurar este modelo.

La intervención de las FF. AA. en el control del orden interno y su vinculación con la Seguridad Nacional

Latinoamérica comparte una plataforma común sobre la que se desarrollan los conflictos, la cual está caracterizada por estructuras que concentran el poder, polarización política, dinámicas económicas, instituciones estatales débiles o poco legítimas, dificultades para controlar la criminalidad, pobreza persistente e inequidad, limitada e irregular participación ciudadana, incremento en las tensiones interétnicas e interculturales y mecanismos incompletos de reconocimiento institucional de las identidades.^[18]

Al respecto, Carolina Sampó, Doctora en Ciencias Sociales, analiza el caso de Argentina y señala que durante 35 años este país fue un caso paradigmático de la división taxativa entre Seguridad y Defensa. En ese modelo tradicional, las FF. AA. tenían como misión principal la defensa de la soberanía y la integridad territorial frente a agresiones externas de origen estatal. Sin embargo, debido a los cambios en el Sistema Internacional, a la expansión de la criminalidad y al incremento de la violencia, esa separación de funciones se comienza a superponer.^[19] A partir del año 2018 y desde la aprobación de la Directiva de Política de Defensa Nacional, Argentina está ante un modelo de transición limitado, en tanto sus FF. AA. cumplen tanto su función principal (el resguardo de la soberanía e independencia, la integridad territorial, la capacidad de autodeterminación, la protección de la vida y la libertad de sus habitantes ante agresiones externas), como funciones subsidiarias (entre otras, las tareas relacionadas con el combate al crimen organizado, especialmente contra el narcotráfico).^[20]

Por su parte, Jerónimo Ríos, Doctor en Ciencias Políticas, analiza la evolución de las Fuerzas Militares Colombianas e identifica dos etapas. La primera, entre los años 2007 y 2012, en la que acontece un fortalecimiento creciente de la dimensión armada del Estado colombiano y en donde la superación del conflicto se comprende en términos de debilitar a la guerrilla y reducir los réditos provenientes, entre otros, del ilícito cultivo cocalero. La segunda etapa, a partir del año 2012, en la que se experimenta una reducción en la intensidad de la confrontación con los grupos armados, en buena medida por los procesos de negociación y diálogo con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército Popular (FARC-EP) y el Ejército de Liberación Nacional (ELN), y que incorpora, además, nuevos lineamientos en la política pública colombiana a efectos de hacer más efectiva la mitigación del problema cocalero que tiene lugar en el país.^[21] Aunque, puede parecer que se está pasando de la seguridad nacional a la seguridad ciudadana como tal, los roles de las Fuerzas Militares aún se vienen trabajando, sobre todo al considerar que tras 50 años de conflicto los colombianos se acostumbraron a ver actuar de manera combinada a las Fuerzas Militares y a la Policía Nacional.^[22]

Respecto a Bolivia, la investigadora boliviana Loreta Tellería sostiene que a mediados del año 2000 el nuevo escenario internacional en el tema de seguridad configuró la agenda de trabajo caracterizada por nuevos conceptos que delinean la adaptación de las FF. AA. al nuevo contexto democrático que vive el mundo y la región en particular. La integración de las FF. AA. a la democracia estuvo caracterizada por una serie de particularidades, tales como la sistemática violación de los derechos humanos, la militarización del conflicto social, la injerencia externa en asuntos internos y la crisis de legitimidad que afectó tanto al gobierno como a la institución militar.^[23]

En Chile, en el contexto de diversos estallidos sociales en demanda de mayor equidad, acceso a salud y educación, y pensiones dignas, el analista chileno Gustavo Aimone señala la necesidad de orientar el accionar de las FF. AA. en tareas de apoyo a la ciudadanía desde un enfoque de seguridad multidimensional. Este nuevo esquema justifica la participación de las FF. AA. en operaciones distintas a la guerra y en contribución al desarrollo y a la paz social del país.^[24]

Respecto al caso peruano, José Saldaña y Jorge Portocarrero, en su publicación titulada “La violencia de las leyes: el uso de la fuerza y la criminalización de protestas socio-ambientales en el Perú”, analizaron el marco normativo con relación al uso de la fuerza estatal en conflictos socio-ambientales. Su hipótesis de trabajo es que el sistema jurídico, antes que garante, es productor de violaciones a los derechos humanos debido a la naturaleza violenta del derecho como enfoque teórico.^[25] Los autores concluyen que, en los últimos años, distintas normas sobre el uso de la fuerza han sido aprobadas siguiendo parcialmente los estándares internacionales; sin embargo, también hay contradicciones notables. Asimismo, Saldaña y Portocarrero señalan que la posibilidad de que las FF. AA. actúen sin mediar estados de emergencia en apoyo de la PNP es inconstitucional, desnaturaliza su función primordial y permite la militarización de las zonas donde se producen los conflictos sociales. Lo mismo podría decirse de las unidades policiales antisubversivas, las cuales no estarían en condiciones de lidiar y hacer frente a las protestas sociales debido a su falta de entrenamiento en este tipo de operaciones. Los autores añaden que nada de esto resulta coherente con los principios de necesidad y proporcionalidad en el uso de la fuerza estatal.^[26]

Por lo tanto, la intervención de las FF. AA. está condicionada a declaratorias de regímenes de excepción; es decir, durante los estados de emergencia para asumir el control del orden interno, configurando una situación de cooperación militar-policial. En estas condiciones, las FF. AA. desarrollan acciones en un contexto en el que están suspendidos los derechos constitucionales. En ese sentido, el Presidente de la República, con acuerdo del Consejo de Ministros y dando cuenta al Congreso, puede decretar por plazo determinado, en todo o en parte del territorio nacional, alguno de los estados de excepción contemplados en el artículo 137° de la Constitución Política del Perú, ya sea el estado de emergencia o el estado de sitio.^[27] Como se ha señalado, el propio marco constitucional precisa que corresponde decretar el estado de emergencia en caso de perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación.^[28]

Respecto al rol de las FF. AA. en un estado de excepción, el abogado constitucionalista peruano Carlos Hakansson explica que debe tenerse presente que la actuación de las FF. AA. es fundamentalmente orientada a proteger la soberanía, independencia y la integridad territorial del Perú. Cualquier otra función secundaria se desarrollará solo en cuanto sea estrictamente necesaria o ante la posibilidad de que las FF. AA. asuman el control del orden interno durante la vigencia de un estado de excepción. En rigor, el control del orden interno le corresponde a la PNP. Asimismo, conviene destacar que en el Perú la práctica constante ha sido recurrir al estado de emergencia para enfrentar situaciones que afectan a la seguridad nacional y a la seguridad humana. En el Perú, y en América Latina en general, un estado de excepción ha constituido -en muchas ocasiones- el escenario o la excusa perfecta para limitar derechos fundamentales, generando incluso situaciones de impunidad.

Lo que en todo caso aún es materia de discusión es si cuando las FF. AA. asumen el control del orden interno lo hacen subordinadas o supervisadas por la PNP, o si -por el contrario- es la PNP la que pasa a subordinarse a los lineamientos de las FF. AA. o se encuentra sometida a su supervisión. Sea como fuere, si se va a disponer la participación de las FF. AA. en este escenario, no debe perderse de vista que esta constituye una situación muy excepcional y de estricta necesidad, ya que el control del orden interno no es la función principal de FF. AA., sino de la PNP.^[29]

Conclusiones

Desde una perspectiva de cooperación interagencial y desde un enfoque de modernidad de la estructura de seguridad multidimensional, la cooperación militar-policial es el mecanismo necesario para asegurar la participación e intervención de las FF. AA. en situaciones de conflictividad social, durante el desarrollo de escenarios de crisis sanitarias o pandemias que afectan la vida humana y, por consiguiente, la seguridad del país. Se debe tener en cuenta que la participación de las FF. AA. en asuntos del quehacer policial solo se puede concretar previa declaratoria de emergencia, ya que esta situación también conlleva al uso de la fuerza estatal, como ocurre en escenarios de conflictos socio-ambientales. Es quizás en los escenarios de mayor complejidad y violencia, en los que la intervención de las FF. AA. se ve justificada al amparo del mandato constitucional, empleándose el mecanismo de cooperación militar-policial. Teniendo presente que la problemática de actualidad (como el narcotráfico y el crimen organizado) incrementan los niveles de complejidad y violencia, es muy probable que el involucramiento de las FF.AA. para enfrentar estas amenazas se incremente constantemente.

Los movimientos populares manifiestan sus resistencias a los poderes políticos porque ven amenazados y afectados sus representaciones y sus derechos. Es quizás, en estos escenarios, dónde las FF. AA. no encuentren oportunidades de intervención, pero sí de cooperación con la PNP, ya sea mediante entrenamiento, tecnología e inteligencia, teniendo presente que la fragmentación y heterogeneidad de los movimientos y organizaciones sociales en el Perú y en América Latina se ha profundizado en la última década. En ese sentido, es necesario contar con un diseño de modelos de seguridad que integren mecanismos de intervención de las FF. AA. en procesos que configuran amenazas a la seguridad, como se vienen desarrollando en el contexto de la seguridad internacional, debido a los nuevos enfoques de seguridad en el hemisferio, así como los cambios acelerados en la realidad nacional influenciados tanto por la globalización como por el modelo neoliberal.

Notas finales

1. Presidencia del Consejo de Ministros. Decreto Supremo N° 008-2020-SA declaración de Emergencia Sanitaria a nivel nacional por noventa (90) días calendario y dicta medidas de prevención y control para evitar la propagación de COVID-19, (11 de marzo de 2020). ↑
2. Presidencia del Consejo de Ministros. Decreto Supremo N° 044-2020-PCM declaración de Emergencia Nacional por las graves circunstancias que afectan la vida de la Nación a consecuencia del brote del COVID-19, (15 de marzo de 2020). ↑
3. Juan Garzón, La seguridad y las Fuerzas Armadas en América Latina y El Caribe: nuevos desafíos para la construcción de una Democracia. (Argentina: Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Clacso, 2004). ↑
4. David Álvarez, El papel de las Fuerzas Armadas en América Latina. Seguridad interna y Democracia. (Argentina: Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Clacso, 2012). ↑
5. David Tzay, “Informe de Investigación”, en MINUGUA (2001) Documento de Validación, Conflictos Laborales Colectivos, (borrador), Subsecretaría de Resolución de Conflictos, SAA, (Guatemala: 2007), 19. ↑
6. Defensoría del Pueblo, Prevención y gestión de conflictos sociales en el contexto de la pandemia por el Covid-19. Serie Informes Especiales N° 026-2020-DP, (julio 2020), 7. ↑
7. Ibíd., 9. ↑
8. Ibíd. ↑
9. Ibíd., 11. ↑
10. Ibíd. ↑
11. Ibíd., 12. ↑
12. Ibíd. ↑
13. Defensoría del Pueblo, Prevención y gestión de conflictos sociales…, 13-15. ↑
14. Ibíd.,123. ↑
15. Diego Andrés Molano y Juan Pablo Franco, La coordinación interagencial: el arma secreta de la seguridad democrática, (2006), 320-323. ↑
16. Ibíd. ↑
17. Ibíd. ↑
18. Víctor León, Conflictos y Conflictividad. Aportes a una teoría de la conflictividad (Organización de Estados Americanos). ↑
19. Carolina Sampó, ¿Entre la tradición y la modernización? El avance del crimen organizado y las fuerzas armadas en Argentina (2008-2018), (2019), 107. Libro: La transformación de las Fuerzas Armadas en América Latina ante el crimen organizado, 107-127. (Lima: Centro de Estudios Estratégicos del Ejército del Perú, 2019). ↑
20. Ibíd., 118. ↑
21. Jerónimo Ríos, Cambios y continuidades del papel de las fuerzas militares colombianas en el conflicto armado interno, 2007-2017, (2019), 272. Libro: La transformación de las Fuerzas Armadas en América Latina ante el crimen organizado, 257-280. (Lima: Centro de Estudios Estratégicos del Ejército del Perú, 2019). ↑
22. Ibíd. ↑
23. Loreta Tellería, Fuerzas Armadas, seguridad interna y democracia en Bolivia: entre la indefinición estratégica y la criminalización social. Informe final del concurso: El papel de las fuerzas armadas en América Latina y el Caribe. (Programa Regional de Becas CLACSO, 2004). ↑
24. Gustavo Aimone, Fuerzas Armadas, seguridad y paz social en el Chile de hoy, en Revista de Marina, (n.° 982, mayo- junio 2021). (Viña del Mar: Armada de Chile). ↑
25. José Saldaña y Jorge Portocarrero, La violencia de las leyes: el uso de la fuerza y la criminalización de protestas socio-ambientales en el Perú. En: Derecho PUCP, (n.° 79, 2017), 311. ↑
26. Ibíd., 341. ↑
27. Carlos Hakansson, La constitución comentada. Análisis artículo por artículo, (Lima: Gaceta Jurídica, 2005), 459. ↑
28. Ibíd. ↑
29. Ibíd., 465-467. ↑