Este artículo forma parte del libro Desafíos y Amenazas a la Seguridad en América Latina.

Fabiana Sofía Perera^[1]

Resumen

América Latina enfrenta significantes desafíos en materia de seguridad y defensa. En tal sentido, la participación de las mujeres en el Sector de la Defensa en América Latina debería verse más como una forma de enfrentar estos nuevos desafíos que como un desafío en sí mismo. Sin embargo, si bien la región ha mostrado ciertos avances para promover dicha participación, aún se vislumbran numerosas áreas de oportunidad.

Palabras clave: Género, Mujer, Paz y Seguridad.

Introducción

Como se describe en este libro, América Latina enfrenta una serie de desafíos de defensa sin precedentes, incluidas las crecientes demandas de las fuerzas armadas para defender a los Estados de amenazas nuevas y no convencionales, proteger el medio ambiente y las poblaciones vulnerables, así como actuar en el dominio del ciberespacio. Estos desafíos están surgiendo a medida que muchos países de la región enfrentan, a su vez, panoramas económicos alterados por la pandemia de la COVID-19, que imponen sus propias limitaciones. En ese sentido, en este artículo se aborda el tema de la inclusión de la mujer y la perspectiva de género en el Sector Defensa en América Latina en el contexto marcado por dichos desafíos, se proporcionan antecedentes sobre los esfuerzos para incluir a las mujeres en la seguridad y la defensa a nivel internacional y regional y, finalmente, se argumenta que un enfoque en la participación de las mujeres en el Sector de la Defensa en América Latina debe verse como una forma de abordar estos nuevos desafíos, más que como un desafío en sí mismo.

Para ello, se delinea el origen de las ideas y compromisos en torno a la inclusión y representación de género en el Sector de la Defensa, con referencia a la literatura académica relevante. De igual manera, reconociendo que los estudios existentes sobre este tema en relación con América Latina son limitados, se describe el estado del tema en la región. Adicionalmente, se resumen los logros de los países en materia de integración de género en las fuerzas armadas, así como los compromisos institucionales que guían estos esfuerzos. Por último, se brindan reflexiones sobre cómo la inclusión de las mujeres y las perspectivas de género en la defensa en América Latina podrían conducir a una mayor efectividad en el abordaje de los desafíos descritos en detalle en los otros capítulos de este libro.

Origen de MPS

El 31 de octubre de 2000, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas adoptó -por unanimidad- la RCSNU 1325. Esta resolución es el punto de referencia para los esfuerzos por incrementar la participación de las mujeres en la seguridad y la defensa bajo el lema de iniciativas de “mujeres, paz y seguridad.” Aunque esta última frase no aparece en el texto del mencionado documento, la resolución es el origen de la agenda “mujeres, paz y seguridad” (MPS). Al respecto, durante una entrevista, el embajador Anwarul K. Chowdhury, quien se desempeñó como Subsecretario General de las Naciones Unidas (2002-2007) y Representante Permanente de Bangladesh ante la ONU (1996-2001) en el momento en que se adoptó la RCSNU 1325, al referirse al nombre de la resolución, manifestó que “el título real propuesto por nosotros para esta resolución es ‘Mujeres y Paz y Seguridad’ con dos ‘y’. Pero uno de ellos se eliminó y se agregó una coma.” Igualmente, señaló que “la intención original al llamarlo Mujeres y Paz y Seguridad, sin embargo, era enmarcar el concepto en dos áreas: ‘mujeres’ como una, y ‘paz y seguridad’ como la otra – no como tres: Mujeres, Paz y Seguridad, como se hace ahora en el contexto de la agenda MPS.”^[2] La idea expresada por el embajador Chowdhury se manifiesta en las actividades de MPS que se pueden clasificar en tres grupos: (1) programas que se enfocan en la participación de las mujeres, (2) esfuerzos dirigidos al mantenimiento de la paz y los acuerdos de paz, y (3) la inclusión de la perspectiva de género en temas de defensa. En ese contexto, este artículo se enmarca dentro del primer grupo porque se enfoca particularmente en el tema de la participación de las mujeres en seguridad y defensa, a pesar de que los otros dos temas mencionados también están presentes y son relevantes en la región.

La RCSNU 1325 buscó abordar lo que se ha entendido cada vez más como dos cuestiones separadas: (1) la falta de participación de las mujeres en los procesos de paz, las operaciones de paz y la defensa en general, y (2) la falta de conocimiento de las diferentes necesidades de protección que tienen mujeres y hombres en situaciones de conflicto. La resolución fue presentada por Namibia durante su periodo a cargo de la presidencia del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Por lo tanto, la presentación de una resolución sobre este tema en este foro por parte de un miembro no permanente del Consejo fue un gran logro para Namibia y los miembros no permanentes del Consejo de Seguridad.

Adicionalmente, la RCSNU 1325 reconoció que la forma en que se implementa la paz puede tener diferentes efectos para el acceso respectivo de hombres y mujeres a los recursos y el poder. Es decir, la “paz” no tiene automáticamente la misma “calidad” para las mujeres que para los hombres.^[3] Por ello, existía la necesidad de incorporar la perspectiva de género, es decir, adaptar todo el trabajo para crear la paz, asegurando que hombres y mujeres se beneficiaran por igual. Consecuentemente, la participación, la protección y la incorporación de la perspectiva de género se han convertido en tres temas en la implementación de la resolución. Desde la adopción de la RCSNU 1325, se han adoptado nueve resoluciones sobre estos temas. La Tabla 1 resume las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas sobre el tema de las mujeres, la paz y la seguridad.

Tabla 1: Resoluciones de Naciones Unidas Relacionadas con MPS

¿Por qué es importante MPS?

Los argumentos a favor de la importancia de los temas abordados en la RCSNU 1325 provienen de tres áreas diferentes que corresponden ampliamente a los tres tipos de persuasión de Aristóteles: (1) apelaciones emocionales, (2) énfasis en las normas democráticas y (3) argumentos sobre la eficacia de las fuerzas armadas. Las apelaciones emocionales se centran en el papel de la mujer en la sociedad. En ese sentido, llamamientos como el realizado por el Secretario General Adjunto de la ONU, Jan Eliasson, pidiendo que “finalmente reconozcamos el papel y el poder de las mujeres para ayudarnos a construir un mundo pacífico”^[4] caen en este campo. Otros ejemplos incluyen llamamientos de líderes masculinos que discuten lo que querrían para sus hijas o hermanas, y desempeños de las mujeres como cuidadoras. Las apelaciones emocionales son similares a la persuasión basada en la emoción descrita por Aristóteles. El objetivo es llamar la atención sobre el papel que juegan las mujeres en temas de seguridad asociando palabras como “pacífico” con mujeres.

También hay un argumento de ethos en favor de MPS, es decir, un argumento basado en valores compartidos. Por lo tanto, el argumento que enfatiza la importancia de MPS desde esta perspectiva se centra en cómo los objetivos centrales de MPS son cruciales para una democracia exitosa. Michelle Bachelet, expresidenta de Chile y actual Alta Comisionada para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, a menudo defiende la agenda MPS apelando a los valores democráticos. Por ejemplo, Bachelet manifiesta que “las decisiones sobre la paz que no reflejan las voces, realidades y derechos de las mujeres no son sostenibles. Abordar la discriminación, la desigualdad, la negación del espacio cívico de las mujeres y la violencia de género debe ser una prioridad para construir la paz.”^[5] En ese contexto, el Parlamento Europeo enumera la “igualdad entre mujeres y hombres” como uno de los valores compartidos por sus Estados miembros.^[6]

Finalmente, quizás el argumento más persuasivo con respecto a MPS es un argumento basado en la lógica, un llamado a la importancia de MPS para la efectividad en seguridad y defensa. La investigación sobre la participación de las mujeres ha brindado importantes conocimientos. Según un análisis de 181 acuerdos de paz entre los años 1989 y 2011, cuando las mujeres participan en la negociación de acuerdos de paz, es un 35 % más probable que estos acuerdos duren 15 años o más.^[7] Asimismo, un estudio de 40 negociaciones de paz desde el final de la Guerra Fría revela que es más probable que se alcancen acuerdos cuando las mujeres tienen una influencia significativa en el proceso de paz.^[8] Igualmente, cuando las mujeres ejercían una importante influencia en las negociaciones, era más probable que se implementaran los acuerdos.^[9] Desde el Acuerdo de Viernes Santo del año 1998 hasta las conversaciones de paz del año 2006 en Uganda, los logros para asegurar la paz reafirman una y otra vez el valor y la necesidad de la participación de las mujeres en el proceso de paz.^[10]

MPS en América Latina

Aunque la región celebra a varias heroínas por sus contribuciones a las primeras batallas por la independencia (María Remedios y Juana Azurduy en Argentina, María Quitéria de Jesús en Brasil, Manuela Beltrán en Colombia, entre otras), las aportaciones de estas célebres heroínas hace dos siglos no se tradujeron en ganancias inmediatas para las mujeres en seguridad y defensa. A pesar de los períodos de inacción, los países latinoamericanos han adoptado la RCSNU 1325. Líderes de casi todos los países de la región y de todas las orientaciones políticas han expresado su apoyo a los objetivos establecidos en el documento de la ONU hace más de 20 años. En particular, desde el año 2000, se han elegido mujeres para ostentar la Presidencia en países como Argentina, Brasil, Costa Rica y Chile. Igualmente, las mujeres han hecho avances aún más significativos como ministras de Defensa en países como Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Nicaragua, Perú, Uruguay y Venezuela.

Si bien la elección e inclusión de mujeres en los principales puestos es un indicador muy visible del avance en la región, a menudo estos hitos muy celebrados no reflejan necesariamente el progreso (o la falta de él) que se está logrando en seguridad y defensa de manera general. Hay dos indicadores de progreso ampliamente utilizados en MPS: la adopción de un Plan de Acción Nacional (un requisito bajo la RCSNU 1325) y el porcentaje de mujeres que participan en actividades relacionadas con la seguridad y la defensa, como la participación en las fuerzas armadas, misiones de mantenimiento de la paz y procesos de paz, cuando corresponda.

En la región, seis países han adoptado un Plan de Acción Nacional, mientras que otros tres países están actualmente comprometidos en un esfuerzo por redactar su primer plan (ver Tabla 2). El líder regional en la elaboración de un Plan de Acción Nacional fue Chile, al adoptar uno en el año 2009, superando incluso a Canadá (2010) y Estados Unidos (2011). Al reconocer las deficiencias en la participación de las mujeres en la paz y la seguridad, el Plan de Acción Nacional de Chile exige una perspectiva de género en el abordaje de la prevención de conflictos, así como durante y después de los propios conflictos. Asimismo, enfatiza la protección de los derechos de las mujeres durante y después del conflicto, en particular la protección contra la violencia sexual en base a la Política de Tolerancia Cero de la ONU. También destaca la importancia de una mayor participación de las mujeres en las decisiones de paz y seguridad, especialmente en las misiones de mantenimiento de la paz en el extranjero.

Tabla 2: Situación del Plan de Acción Nacional en América Latina y Estados Unidos

(1) El Ministerio de Defensa publicó su propio plan

Además del progreso en la creación de un marco para MPS, América Latina también ha logrado algunos avances en el aumento de la participación femenina en sus fuerzas armadas, aunque las tasas generales de participación siguen siendo bajas y desiguales, a pesar de que casi todos los países han abierto sus fuerzas y especialidades a las mujeres. En promedio, la participación femenina en las fuerzas armadas de la región es del 4 %, una cifra muy por debajo de la paridad y del 30 % del umbral necesario para que la participación de las minorías sea significativa.^[11] En América Latina, al igual que en otras regiones, las fuerzas aéreas impulsan las tasas más altas de participación femenina (Por ejemplo: 28.7 % en la República Dominicana, la más alta de cualquier institución armada en cualquier país de la región). En tal sentido, la Tabla 3 resume las tasas de participación femenina en las fuerzas armadas en América Latina. Sin embargo, hay que mencionar que la mayoría de los países han declarado su intención de aumentar las tasas de participación en sus Planes de Acción Nacional, llegando México a establecer un umbral de al menos un 15 %.

Tabla 3: Tasas de Participación de las Mujeres en las Fuerzas Armadas de América Latina (2008, 2016, 2020)^[12]

Sin numerar: Mujeres en Seguridad Internacional (WIIS, por sus siglas en inglés)

(1) Extraído de RESDAL 2008

(2) Extraído de RESDAL 2016

(3) Calculado utilizando una combinación de información de RESDAL y WIIS

N/D: No disponible

En el contexto de merma de la confianza en las fuerzas armadas y los desafíos que enfrentan los Sectores de Seguridad y Defensa en América Latina, el aumento de la participación femenina debe verse como una forma de abordar directamente estos problemas. Varios países de América Latina, incluidos Perú y México, han tratado de aumentar el número de mujeres policías como una forma de mejorar la confianza y disminuir la percepción de corrupción.^[13] Si bien las fuerzas armadas en la región generalmente disfrutan de altos niveles de confianza,^[14] una mayor participación femenina podría fortalecer aún más esta percepción, lo que se visualiza estratégico para reforzar la aceptación de las fuerzas de seguridad y defensa mientras se preparan para enfrentar desafíos nuevos y, cada vez, más complejos.

No obstante, ambos indicadores tienen deficiencias. Por un lado, los Planes de Acción Nacional muestran un compromiso de alto nivel con la agenda MPS en un momento específico, pero no necesariamente indican mecanismos de aplicación y rendición de cuentas. Por otro lado, las tasas de participación son indicativos de uno de los objetivos de la RCSNU 1325 y se señalan como un objetivo en muchos Planes de Acción Nacional, como en el de Brasil, publicado en el año 2017.^[15] Las tasas de participación en misiones específicas como el mantenimiento de la paz, a su vez, se ven afectadas por dinámicas más amplias. La igualdad de género, ya sea que un Estado sea o no democrático, el tamaño de la población, la modernización, así como el tamaño y la ubicación de una misión afectan la probabilidad de que un país elija desplegar personal femenino en misiones de mantenimiento de la paz.^[16] Los Estados también pueden verse obligados a aumentar la participación de las mujeres en las misiones de mantenimiento de la paz para defender su reputación, dar un ejemplo de cómo debería ser la participación militar de las mujeres o, simplemente, por un sentido de obligación hacia la comunidad internacional.^[17]

Operativizando MPS para Enfrentar los Desafíos de Seguridad y Defensa en América Latina

Los desafíos que enfrentan los Sectores de Seguridad y Defensa en América Latina son multifacéticos y complejos. Hacer frente a estos desafíos requerirá que todos los países de la región tomen en cuenta y consideren cuidadosamente sus recursos y los asignen de manera apropiada. En este sentido, las mujeres deben ser consideradas como un activo que puede desempeñar un papel importante para abordar estos retos. En lugar de tratar la agenda MPS como un tema aparte, esta debe de considerarse como una vía para fortalecer los Sectores de Seguridad y Defensa, y poder con ello contrarrestar mejor las amenazas, así como garantizar la seguridad de los ciudadanos del país y la integridad de su territorio.

Considerando el desafío de la ciberseguridad como un tema clave para los Sectores de Seguridad y Defensa en la región, la ciberdefensa constituye un área de clara oportunidad para la mayor participación femenina. En los Estados Unidos, esto parece irrefutable particularmente para el ejército estadounidense. El Departamento de Defensa de los Estados Unidos creó un anuncio de televisión titulado “hackers” que parece apuntar a incrementar la participación femenina en el dominio del ciberespacio. El anuncio muestra a una mujer joven con uniforme militar trabajando confiadamente en una computadora. Luego se muestra a la joven explicando a su madre que desea hacer esto porque «quiere enfrentarse a los piratas informáticos más duros del mundo.» Luego le pide apoyo a su mamá. El lema del anuncio es «Su Éxito Mañana Comienza Con Tu Apoyo Hoy». Actualmente, en los Estados Unidos el 24 % de la fuerza laboral en ciberseguridad está compuesta por mujeres,^[18] una tasa superior a cualquiera de las instituciones castrenses. Por su parte, la Fuerza Aérea estadounidense, que cuenta con la participación femenina más alta de las Instituciones Armadas, tiene una tasa de participación femenina del 20.2 %. En ese sentido, el objetivo de la Agencia de Seguridad de Infraestructura y Ciberseguridad es lograr la participación igualitaria de mujeres y hombres en materia de ciberseguridad para el año 2030.^[19]

Hay ejemplos de éxito en casi todas las áreas de misión en todos los países del mundo. En el año 2007, una unidad policial exclusivamente femenina fue desplegada en la misión de mantenimiento de la paz de la ONU en Liberia, la primera de su tipo. Este grupo de mujeres, todas de la India, desempeñó un papel importante en abordar los problemas de seguridad que enfrentaba el país, en particular la violencia sexual y de género, transmitiendo sus conocimientos a la Policía Nacional de Liberia e instruyendo a las mujeres liberianas en defensa personal.^[20] Como resultado de este despliegue, las mujeres liberianas se sintieron inspiradas para unirse al Sector de Seguridad del país, lográndose que en un periodo de nueve años, la presencia de la mujer en el Sector de Seguridad de Liberia pasase del 6 % al 17 %.^[21]

Conclusiones

América Latina está en camino de agregar muchos más ejemplos de éxito en MPS. Para continuar avanzando en esta área, los países de la región deben comprender y aceptar la importancia de la agenda MPS, tal y como se describe en los argumentos de efectividad de la misma, siendo el argumento del logos (el argumento de la eficacia) el que más importa para la seguridad y la defensa. Los avances en la agenda MPS y en la inclusión de las mujeres en los Sectores de Seguridad y Defensa conducirán a progresos reveladores en el abordaje de los desafíos que enfrenta la región.

Notas finales:

1. La autora agradece la excelente asistencia en la investigación brindada por la Sra. Nicole Benalcázar-Pavlik. ↑
2. Saira Yamin, “UNSCR 1325 on Women and Peace and Security: Assessment and Recommendations”, The Daniel K. Inouye Asia-Pacific Center for Security Studies (Honolulu, USA: febrero de 2021), https://apcss.org/nexus_articles/unscr-1325-on-women-and-peace-and-security-assessment-and-recommendations/ ↑
3. Louise Olsson y Theodora-Ismene Gizelis, “Gender, Peace and Security: Implementing UN Security Council Resolution 1325”, (Abingdon, New York: Routledge, 2015). ↑
4. United Nations, “‘Wherever There Is Conflict, Women Must Be Part of the Solution,’ Security Council Told in Day-Long Debate Urging Their Inclusion in Restoring Fractured Societies”, Meetings Coverage and Press Releases (30 de noviembre de 2012), https://press.un.org/en/2012/sc10840.doc.htm (Consultado el 5 de julio de 2022). ↑
5. United Nations News, “Bachelet: Women’s participation forging peace worldwide, ‘vastly worse’ post pandemic”, Global perspective Human stories (18 de junio de 2022), https://news.un.org/en/story/2022/01/1109992 (Consultado el 5 de julio de 2022). ↑
6. European Parliament Liaison Office in Washington DC, “Shared Values”, European Parliament https://www.europarl.europa.eu/unitedstates/en/eu-us-relations/shared-values (Consultado el 21 de julio de 2022). ↑
7. Marie O’Reilly, Andrea Ó Súilleabháin y Thania Paffenholz, “Reimagining Peacemaking: Women’s Roles in Peace Processes”, International Peace Institute (New York: junio de 2015), https://www.ipinst.org/wp-content/uploads/2015/06/IPI-E-pub-Reimagining-Peacemaking.pdf ↑
8. Ibíd. ↑
9. Ibíd. ↑
10. United States Agency for International Development, «The United States National Action Plan on Women, Peace, and Security», usaid.gov (junio de 2016), https://www.usaid.gov/sites/default/files/documents/1868/National%20Action%20Plan%20on%20Women%2C%20Peace%2C%20and%20Security.pdf (Consultado el 5 de julio de 2022). ↑
11. Drude Dahlerup, «The Story of the Theory of Critical Mass» Politics and Gender, Cambridge University Press (Cambridge: 28 de noviembre de 2006), 511-522, https://doi.org/10.1017/S1743923X0624114X ↑
12. Marcela Donadio, “Women in the Armed and Police Forces”, RESDAL (Buenos Aires: 2010), https://www.resdal.org/genero-y-paz/women-in-the-armed-and-police-forces.pdf; Marcela Donadio, “A Comparative Atlas of Defence in Latin America and Caribbean”, RESDAL (Buenos Aires: 2016), https://www.resdal.org/ing/atlas-2016.html; Women in International Security, “Enhancing Security in Latin America and the Caribbean”, WIIS (2020), https://wiisglobal.org/programs/enhancing-security-lac/ (Consultado el 21 de julio de 2022). ↑
13. Marie Chêne, “Anti-Corruption and Police Reform”, Transparency International: The Anti-Corruption Knowledge Hub (Berlin: 31 de mayo de 2010), https://knowledgehub.transparency.org/assets/uploads/helpdesk/247_Anti_corruption_police_reform.pdf; Sabrina Karim, “Madame Officer”, Americas Quarterly (9 de agosto de 2011) https://www.americasquarterly.org/fulltextarticle/madame-officer/ (Consultado el 20 de julio de 2022; UN Women, “Women’s Police Stations in Latin America Case Study: An Entry Point for Stopping Violence and Gaining Access to Justice (Brazil, Peru, Ecuador and Nicaragua)”, Virtual Knowledge Centre to End Violence against Women and Girls (New York: 2011), https://www.endvawnow.org/uploads/browser/files/security_wps_case_study.pdf ↑
14. Daniel Montalvo, “Do you trust your armed forces?” AmericasBarometer Insights: 2009 (Vanderbilt University: 2009), https://www.vanderbilt.edu/lapop/insights/I0827en.pdf (Consultado el 20 de julio de 2022). ↑
15. Government of Brazil, «National Action Plan on Women, Peace and Security», Fundação Alexandre de Gusmão (2017), http://funag.gov.br/loja/download/1220-PNA_ingles_final.pdf (Consultado el 20 de julio de 2022). ↑
16. Kerry F. Crawford, James H. Lebovic y Julia M. Macdonald, «Explaining the Variation in Gender Composition of Personnel Contributions to UN Peacekeeping Operations», Armed Forces and Society (2014), 258-281, https://www.jstor.org/stable/48609188 ↑
17. Ibíd. ↑
18. Nicole Sganga, “Women make up just 24% of the cyber workforce. CISA wants to fix that”, CBS News (20 de marzo de 2022), https://www.cbsnews.com/news/cyber-workforce-cisa-director-jen-easterly/ (Consultado el 20 de julio de 2022). ↑
19. Ibíd. ↑
20. UN News, “Hailed as ‘role models,’ all-female Indian police unit departs UN mission in Liberia”, United Nations (12 de febrero de 2016), https://www.un.org/africarenewal/news/hailed-‘role-models’-all-female-indian-police-unit-departs-un-mission-liberia (Consultado el 20 de julio de 2022). ↑
21. Ibíd. ↑