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Desafíos de la Gestión Estratégica de la Defensa: El Caso Colombiano

Resumen

La defensa en Colombia, materializada por las acciones de sus Fuerzas Militares, es el medio que garantiza el resguardo territorial de la nación como parte de la seguridad del Estado. En ese sentido, la defensa coadyuva a la custodia de la soberanía territorial y decisional, así como del bienestar de sus ciudadanos e instituciones, permitiendo alcanzar los objetivos nacionales que como sociedad se han fijado. Es decir, tanto la defensa como la seguridad nacional son factores trascendentes para el desarrollo de los intereses nacionales y la prevención de la evolución de las situaciones complejas que afectan a la nación. Al respecto, la planificación estratégica y su gestión consecutiva son las herramientas que permitirán a Colombia enfrentar sus riesgos, amenazas y oportunidades. Para ello, el Estado se ha dotado de un Consejo de Seguridad Nacional cuya labor es realizar las coordinaciones pertinentes.

Palabras claves: Seguridad, Defensa, Planeamiento Estratégico.

Introducción

Actualmente, Latinoamérica es vista en el sistema internacional como una de las regiones más pacíficas frente al desarrollo de conflictos interestatales, a diferencia de otras regiones que mantienen una dinámica de confrontación constante entre Estados. Sin embargo, si bien en la zona señalada no se registran este tipo de confrontaciones, sí se evidencian problemas internos, muchos de ellos con características transnacionales, que han llevado a la afectación de los intereses nacionales de los países que componen la región. En este sentido, es trascendental que el Estado cumpla con la función de crear las condiciones necesarias para el desarrollo de la sociedad, generando bases institucionales y de orden jurídico.[1] Por lo tanto, todo Estado debe estar en la capacidad de satisfacer las necesidades propias, la del régimen internacional del que forma parte, así como la de sus ciudadanos o, de lo contrario, podría presentarse una deslegitimación estatal, así como institucional.

Colombia es una nación resiliente frente a un conflicto armado que ha demandado la constante implementación de planes para confrontar las diferentes amenazas internas y, en algunos casos, externas, conllevando a que la gestión política y estratégica de la seguridad nacional, incluida la defensa, sea dinámica y flexible. En este contexto, el planeamiento estratégico es considerado como una herramienta que permite articular, fundamentalmente, los fines, los medios y los modos en que se actúa, lo que impone fijar un punto de llegada o Estado Final Deseado (EFD), así como la forma en que se emplearán los componentes del poder nacional con tal objeto.

Por otra parte, el hecho de no contar con diversos planes articulados desde el nivel político-estratégico impactaría de forma contundente en el proceso de toma de decisiones nacional y de las Fuerzas Militares, lo que iría en contrasentido del lógico proverbio que se ha acuñado a partir de lo que señala Lewis Carroll en el capítulo VI de Alicia en el país de las Maravillas: “Si no sabes dónde vas, cualquier camino te sirve”. Para ello, se hace indispensable contar con las estructuras burocráticas adecuadas. No obstante, frente a los riesgos y amenazas que recaen sobre Colombia y que hoy permean no solo a su seguridad sino también a su defensa, el instrumento militar tiene la obligación de gestionar sus capacidades en pro del resguardo integral de la soberanía, a través de “robustecer la cooperación, mejorar las capacidades e impulsar la exportación de las mismas en el ámbito bilateral y multilateral”.[2]

Bajo este marco, la gestión estratégica de la defensa nacional[3] coadyuva a que el Estado colombiano pueda hacer frente a diferentes riesgos y amenazas que, mayormente, podrían denominarse como “multidimensionales”, ligándose al delito transnacional. Para entender los retos relacionados al ámbito descrito, en este artículo se abordará el contexto que hace necesaria una planificación de esta envergadura, el rol de la estructura para su gestión desde la óptica del Consejo de Seguridad Nacional y, finalmente, el proceso de planeamiento estratégico de la seguridad y defensa nacional en Colombia, incluyendo algunas consideraciones de carácter militar.

El Contexto de la Planificación Estratégica de Seguridad y Defensa

En primer término, se debe señalar que hablar de planificación estratégica es referirse a la creación de soluciones en donde la ciencia y el arte tienen cabida. Sin embargo, si dicha planificación debe ser puesta en ejecución, el proceso más amplio al que hay que referirse es la gestión estratégica. El planeamiento estratégico es un aspecto neural de la seguridad y la defensa ya que permite establecer la convergencia entre el fin deseado, los medios disponibles y la forma en que se logrará lo primero. En otras palabras, el planeamiento estratégico es la herramienta que permite la construcción de acciones coherentes de corto, mediano o largo plazo para alcanzar un EFD.

Al respecto, pareciese que se genera un contrasentido cuando se habla de corto o mediano plazo frente a la planificación estratégica. No obstante, para entender este punto, es necesario considerar que las características del entorno actual hacen que el efecto del tiempo, en medio de la incertidumbre, tenga cada vez mayor peso.[4] En ese sentido, al hablar de planificación estratégica de la seguridad y la defensa se debe centrar la óptica en el proceso que lleva a las autoridades colombianas a la determinación de un curso de acción o estrategia para hacer frente a un desafío del país. Por ello, cabe hacerse la siguiente pregunta: ¿De dónde nace ese desafío?

La respuesta se encuentra en la prospectiva operacional, la cual -ya sea a partir de estudios proyectivos o anticipatorios- permite visualizar los escenarios de riesgo, de amenazas y de oportunidades tras un análisis holístico del entorno, con lo cual se “orienta las ideas sobre la dinámica de cualquier entorno actual y así mismo fortalece la capacidad de valoración, de análisis y reflexión estratégica”.[5] Una vez determinado el escenario de interés, en coordinación con los demás campos de acción del Estado, este deriva hacia un EFD o comúnmente llamado objetivo. Por lo tanto, es a partir de la prospectiva que se inicia la planificación estratégica.

Habiéndose establecido lo que se entiende por este tipo de planificación y su punto de inicio, a continuación, se abordarán algunos de sus aspectos centrales como la pirámide decisional. En el caso colombiano, la planificación relativa a la seguridad y la defensa se centra en tres niveles específicos: el Estratégico Nacional (a cargo del presidente de la República, cuya tarea está en el marco de la Seguridad Nacional), el Estratégico Militar General (cuya responsabilidad recae en el comandante general de las Fuerza Militares, teniendo como ámbito la guerra) y el Estratégico Militar Operativo (en manos del comandante del Teatro de Operaciones, a fin de dirigir lo que en el léxico militar se llama una campaña).

Volviendo a la pregunta que hacía referencia al origen de los desafíos que esta estructura debe enfrentar, se puede afirmar que en la actualidad, Colombia -al igual que otros países- está bajo el accionar de situaciones complejas de variado orden y que son percibidas como riesgos, amenazas o problemas de orden diverso que afectan indirectamente a la Seguridad del Estado, entre los cuales: la guerrilla, el posacuerdo, la protesta social, la corrupción, la producción y el tráfico de drogas, el crimen organizado con sus diferentes manifestaciones, y los problemas de carácter fronterizo.

Como una forma de conceptualizar las nociones más importantes tratadas en este ámbito, se considera como amenaza a la seguridad y a la defensa “cuando la acción es producida por un ente estratégico que está en la capacidad de producir una agresión”.[6] Para ahondar aún más en estos conceptos, Carlos Ojeda señala que un riesgo “es la probabilidad evidente que, bajo determinadas circunstancias, los intereses nacionales se vean afectados. Dada su variabilidad, este podrá aumentar o disminuir conforme el entorno sea modificado intencionalmente, pudiendo llegar a transformarse en una amenaza. Su control y manejo está en el ámbito de la seguridad nacional”.[7] Asimismo, Ojeda manifiesta que una amenaza “es la consecuencia de la acción o intención premeditada de un adversario, percibida -dada la capacidad de este- como tendiente a dañar los intereses propios. Los mecanismos que el Estado se da para hacerle frente están en el ámbito de la seguridad nacional”.[8]

En este contexto, en Colombia se han establecido los siguientes instrumentos para determinar soluciones de este nivel: (1) la elaboración de una Apreciación Política Estratégica Nacional, (2) la formulación de un Concepto Estratégico Nacional, derivado de la planificación estratégica de seguridad y defensa, y (3) la emisión tanto de directrices gubernamentales como de planes y programas de carácter específicos.[9]

La Estructura para la Gestión de la Defensa: el Consejo de Seguridad Nacional

El Consejo de Seguridad Nacional (CSN) es el órgano político de más alto nivel que tiene como fin “asesorar al presidente de la República en la toma de decisiones en materia de defensa y seguridad nacional, así como en la formulación, implementación y seguimiento de políticas públicas para la seguridad nacional, con el objetivo de coordinar los esfuerzos de los ministerios y otras entidades del Estado”.[10] En efecto, las misiones y desafíos que tiene la seguridad y defensa en Colombia son plasmados por este órgano, el cual está integrado por: (1) el presidente de la República (quien lo preside), (2) el ministro del Interior, (3) el ministro de Relaciones Exteriores, (4) el ministro de Justicia y del Derecho, (5) el ministro de Defensa Nacional, (6) el ministro de Hacienda y Crédito Público, (7) el director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, (8) el ministro consejero para el Posconflicto, Derechos Humanos y Seguridad del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, (9) el director general de la Dirección Nacional de Inteligencia, (10) el comandante general de las Fuerzas Militares, y (11) el director de la Policía Nacional.[11]

Si bien es cierto que este organismo cumple el vital rol de asesorar al presidente, también cumple la tarea de velar por el seguimiento y cumplimiento de los diferentes lineamientos que se derivan de la Política de Seguridad y Defensa Nacional. Asimismo, este consejo fortalece los mecanismos de ejecución, seguimiento y evaluación en su calidad de organismo rector del Estado para el direccionamiento de la Estrategia de Seguridad Nacional. Por lo tanto, el Sistema de Seguridad y Defensa se vale del CSN para ejecutar y supervisar las estrategias que permitan alcanzar los objetivos de la nación. A través del CSN, el Estado colombiano puede enfrentar no solo los desafíos en materia de seguridad y defensa, sino también los riesgos o amenazas “derivados de la mutación y capacidad de adaptación de las organizaciones criminales y el mantenimiento de condiciones propicias para su multiplicación y fortalecimiento”.[12]

El Planeamiento de la Estrategia de Seguridad y Defensa

Habiéndose determinado el EFD, los organismos encargados de la planificación y dependientes del CSN (considerando tanto las capacidades y limitaciones de los componentes del poder nacional, como la voluntad política) generan un proceso que correlaciona los fines con los medios y los modos posibles, así como ponderan los riesgos, la estrategia del adversario y los efectos del cambio en el entorno a fin establecer la estrategia que será empleada.

En este sentido, es necesario ahondar en las características distintivas de los elementos antes señalados a fin de establecer bajo qué mirada son considerados por el organismo responsable. En primer lugar, los “fines” son entendidos como un EFD u objetivo, los cuales -teniendo ciertas diferencias- cumplen con el sentido general del término. Un “fin” debe ser un elemento específico, medible, alcanzable y realista, así como estar definido dentro de un horizonte temporal. Este se relaciona con el logro de un interés o con la generación de un efecto estratégico, pero no simplemente con el logro de un resultado tangible de características físicas. Por una parte, un aspecto importante es su característica de medible ya que es lo que permite a los planificadores y ejecutores nacionales establecer en qué medida lo esperado se ha logrado al término de las acciones planificadas. Por su trascendencia, este asunto no puede quedar sujeto a una simple percepción humana. Por otra parte, el tiempo de logro u horizonte temporal guarda relación con el concepto de oportunidad toda vez que la planificación estratégica de seguridad y de defensa es apreciada como sistemas dentro de otros sistemas y, por tanto, alejada de una visión de silo.

En segundo lugar, los “medios” son considerados -en la doctrina colombiana- como todo lo tangible o intangible con que cuenta la nación para avanzar hacia el logro de sus objetivos nacionales, incluyendo: la población, la infraestructura, los recursos morales, financieros y naturales, así como la voluntad del decidor, entre otros. Este elemento debe ser evaluado como un todo y no en partes separadas ya que la sinergia que se genera, por la conjunción del empleo de las partes, pasa a formar parte de los intangibles, modificando sustancialmente la individualidad de las partes. Para resaltar lo indicado, se puede hacer referencia a un proverbio africano que dice: “Si quieres avanzar rápido, anda sólo; si quieres hacerlo lejos, vayamos juntos”.

En tercer lugar, los “modos” hacen referencia al cómo usar los medios disponibles para alcanzar el EFD. Es decir, la generación de distintos cursos de acción viables que conducen a Colombia, con un desgaste aceptable, a una posición tal que le permita generar el efecto estratégico buscado. Para ello, las adecuadas coordinaciones en el accionar de los distintos campos de acción adquieren gran importancia. Como se planteó anteriormente, de acuerdo a las distintas fases que comprende la estrategia diseñada, los campos de acción tienen una participación diferenciada. Lo mismo ocurre con el empleo del poder, de la influencia y el manejo de las restricciones.

En cuarto lugar, para los planificadores del CSN, el “riesgo” es calculado a partir del costo-beneficio de las acciones. Vale decir, del resultado a favor o en contra que se estima a partir de la confrontación de las posibilidades del adversario y los cursos de acción propios. Claro está que no existe planificación sin un riesgo; el asunto es saber calcularlo de forma desapasionada y valorar cuánto de este se está dispuesto a asumir. Si el riesgo a la pérdida es mayor que el de la ganancia, el objetivo no es realista o la estrategia diseñada para alcanzarlo no es la adecuada.

En quinto lugar, con relación a la “estrategia del adversario”, se puede afirmar que el sueño dorado de todo estratega es conocer qué quiere y cómo actuará la parte oponente. Sin embargo, como esto es difícil de conseguir, los planificadores deberán estimar -de forma concienzuda- qué es lo que lógicamente podría hacer el adversario para oponerse a las intenciones propias. Lo anterior no es una tarea fácil, pero sí fundamental para evaluar el riesgo de la planificación propia y, a partir de ello, hacer los ajustes y mejoras correspondientes.

Finalmente, el “entorno” es el espacio que obliga al estratega (en este caso, al CSN) a analizar el contexto geopolítico y geoestratégico a fin de establecer los desafíos y oportunidades que se presentan, así como los posibles cambios que se generarán con el tiempo. Para mayor claridad, es adecuado mencionar que, generalmente, el entorno está caracterizado por asuntos políticos, económicos, sociales, tecnológicos, legales, ecológicos y de seguridad. Este análisis tiene estrecha relación con los estudios de futuro y la anticipación estratégica que se requieren para hacer frente a lo que Colombia deberá afrontar en el corto mediano y largo plazo.

La Gestión de la Planificación Estratégica de Seguridad y Defensa

Para la gestión del planeamiento, que es la fase que media entre la puesta en marcha de las acciones concebidas en la planificación y el logro del EFD, se consideran tres factores intrínsecos y sinérgicos: (1) el control (que es la acción por medio de la cual se marcan las prioridades, la coordinación, el diseño y ejecución de esta), (2) el seguimiento (con el que debe mantenerse el enfoque de lo que se quiere alcanzar, así como el análisis del panorama actual y de los escenarios posibles) y (3) la evaluación (que es el espacio donde se reflexiona de lo que se construyó a partir de unos niveles de decisión).[13] Estos factores deben relacionarse con las caracteristicas del objetivo y de las condiciones establecidas para su consecución, mencionadas anteriormente.

En esta fase de acción estratégica, la corrección temprana -a partir del rumbo de los acontecimientos- genera especial atención, ya que estos acontecimientos pondrán en cuestión las consideraciones básicas y profundas del plan debido a una serie de factores, tales y como las acciones propias, las acciones del adversario, los efectos del entorno y las reacciones de los diferentes regímenes internacionales, entre otros.

En ese sentido, lo señalado impacta directamente en las estructuras burocráticas y sus funcionarios, en los integrantes de las fuerzas armadas, en la población y, especialmente, en los responsables de la toma de decisiones en todos los niveles. Dichos decisores, a pesar de contar con los planes para hacer frente a las situaciones previstas, tambien deberán ser capaces de superar las crisis que se generarán a consecuencia de las acciones, tensionando todas las estructuras nacionales.

Consideraciones de Carácter Militar

Con relación a los efectos que la planificación de nivel político-estratégico genera en los niveles de la defensa y de las Fuerzas Militares, se puede afirmar que el planeamiento estratégico permite a la función defensa, a través de las Fuerzas Militares, ejercer las acciones coadyuvantes necesarias en pro de la seguridad nacional, reduciendo los riesgos y enfrentando las amenazas. Para tal efecto, la seguridad nacional se asocia, en lo general, a “toda acción encaminada a procurar la preservación del orden jurídico institucional del país, asegurar el libre ejercicio de la soberanía al interior como en el exterior, conforme a las normas vigentes, nacionales como internacionales que correspondan”.[14]

En ese sentido, la defensa en Colombia se emplea a partir de las necesidades señaladas anteriormente, haciendo uso de las capacidades distintivas del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, y de acuerdo a su doctrina. Por consiguiente, el Estado colombiano, a través del Ministerio de Defensa, articula el accionar de las Fuerzas Militares bajo una postura estratégica “disuasiva defensiva”. Dicha postura se manifiesta como el “conjunto de medidas y actividades tendientes a alcanzar y mantener al Estado debidamente protegido. Es decir, la defensa es el medio del que se vale el Estado para lograr uno de sus fines: la seguridad”.[15]

Para la protección de la soberanía, del territorio y de su población, las Fuerzas Militares estructuran las cinco áreas de misiones que se concretizan en: (1) impedir la invasión del territorio nacional, (2) desarticular el mando y control adversario a fin de ganar la iniciativa estratégica, (3) desarticular la inteligencia adversaria, (4) proteger la infraestructura crítica a fin de dar continuidad a la operación y (5) neutralizar el empleo de medios aéreos y fluviales adversarios.

Finalmente, cabe destacar que el planeamiento y la gestión estratégica de la defensa son tareas primordiales del gobierno. Aunque la defensa es conducida por las Fuerzas Militares, esta es direccionada por el presidente, quien lidera las directrices del planeamiento estratégico de la seguridad y defensa de la nación.

Conclusiones

La acción destinada a resguardar a Colombia frente a situaciones complejas de diverso orden que afectan o pueden afectar su seguridad, obliga a que la estructura gubernamental, a través del gobierno de turno, sea capaz de visualizar (en el entorno nacional e internacional) los riesgos, las amenazas y las oportunidades que se presentarán en el corto, mediano y largo plazo, a fin de que pueda hacerles frente y obtener los mejores réditos mediante una planificación estratégica. Este tipo de planificación hace sentido cuando, por una parte, el Estado ha sabido captar y expresar el sentir de sus habitantes (guardando la debida legitimidad) y, por otra, cuando sus concepciones profundas tienen el carácter de una política de Estado y no de gobierno.

La planificación estratégica de la seguridad y la defensa es parte de un todo y no un todo en si misma ya que, al igual que cuando se debe hacer frente a ciertas vulnerabilidades o potenciadores de riesgo, concurren a ella todos los factores del poder nacional bajo la dirección centralizada del más alto nivel, y la ejecución descentralizada en los distintos campos de acción. Colombia es una nación orgullosa de su pasado y de su presente, así como deseosa de un futuro en paz que le permita asumir sus desafíos con la seguridad de que sus autoridades están capacitadas para llevar adelante las tareas que la ciudadanía les demanda.

Notas finales:

  1. Miguel Ángel Centeno, Sangre y Deuda. Ciudades, Estado y construcción de nación en América Latina (Colombia: Universidad Nacional de Colombia, Instituto de Estudios Urbanos, 2014), 39.
  2. Ministerio de Defensa Nacional, “Ciberdefensa”, Gobierno de Colombia (2022), https://www.mindefensa.gov.co/irj/portal/Mindefensa/contenido?NavigationTarget=navurl://7b9925a5c97767f3abfa571ba71d738e (consultado 7 de mayo de 2022)
  3. La Defensa Nacional es integral y dinámica pero flexible y coyuntural, acorde con los recursos, las amenazas y las circunstancias de tiempo, modo y lugar. Se fundamenta en dos propósitos: El primero, hace referencia a una organización estructural de carácter permanente, dotado del personal, material y equipo, cuyas funciones y responsabilidades son afines a los Intereses Nacionales y a los requisitos impuestos por la Seguridad del Estado. El segundo, es circunstancial; se refiere a las actividades que se realizan bajo responsabilidad del Gobierno para afrontar las amenazas, (Martinez, 2014), 171.
  4. Carlos Ojeda Bennett, “La prospectiva como sustento de la anticipación estratégica en inteligencia”, Escuela Superior de Guerra de Colombia (Colombia: 11 de abril de 2022), https://anepe.cl/academicos-de-la-anepe-participaron-en-seminario-de-la-escuela-superior-de-guerra-de-colombia/
  5. Juan Ricardo Sánchez Hurtado, En mente de los estrategas (Colombia: Escuela Superior de Guerra, 2012)
  6. Ibíd.
  7. Carlos Ojeda Bennett, “Amenazas Multidimensionales: Una realidad en Suramérica”, en Colección de Investigaciones ANEPE N.° 30, Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos (Chile: diciembre 2013), https://anepe.cl/wp-content/uploads/2020/10/LIBRO-ANEPE-30.pdf
  8. Ibíd.
  9. Fuerzas Militares de Colombia. “Manual de Seguridad y Defensa Nacional 3-43 (Reservado)”. (Colombia: Imprenta y publicaciones de las Fuerzas Militares, 1996), 70.
  10. República de Colombia, “Decreto 741 de 2021”, Departamento Administrativo de la Función Pública (2021), https://funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma_pdf.php?i=165231
  11. República de Colombia, Diario Oficial N.º 47.932, (23 de diciembre de 2010), http://svrpubindc.imprenta.gov.co/diario/index.xhtml;jsessionid=e95149a6c03900a6a66b7fb75c51
  12. Gobierno de Colombia, “Política de Defensa y Seguridad (PDS)”, Ministerio de Defensa Nacional de la República de Colombia (Colombia: 2019), 23, https://www.mindefensa.gov.co/irj/go/km/docs/Mindefensa/Documentos/descargas/Prensa/Documentos/politica_defensa_deguridad2019.pdf
  13. María Johanna Alarcón Moreno, Elaboración de una estrategia (Washington D.C.: Centro Hemisférico de Estudios de Defensa William Perry, octubre de 2019).
  14. Carlos Ojeda Bennett, “III Seminario Internacional de Fundamentos para el planteamiento de Seguridad y Defensa Nacional”, Curso de Altos Estudios Militares CAEM y Curso Integral de Defensa Nacional CIDENAL (Colombia: 17 al19 febrero 2022), https://www.kas.de/es/web/kolumbien/veranstaltungsberichte/detail/-/content/iii-seminario-internacional-de-fundamentos-para-el-planteamiento-de-seguridad-y-defensa-nacional-1
  15. Fuerzas Militares de Colombia, “Manual de Seguridad y Defensa Nacional…”, 25.

 

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Las ideas contenidas en este análisis son responsabilidad exclusiva del autor, sin que refleje necesariamente el pensamiento del CEEEP ni del Ejército del Perú

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