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Alcances Legales para el Uso de la Fuerza Durante las Operaciones Guardacostas: Un Tema Pendiente

Este artículo está incluido en la publicación Ambiente Estratégico 2022: Seguridad, Desarrollo y Defensa Nacional.


Resumen

Las actividades industriales y productivas en el ámbito acuático, que promueven el desarrollo socioeconómico del país, requieren que la Dirección General de Capitanías y Guardacostas de la Marina de Guerra del Perú – Autoridad Marítima Nacional garantice la seguridad de las mismas. Para ello, las Operaciones Guardacostas, realizadas dentro del ejercicio de la Autoridad Marítima, deben enmarcarse en el debido proceso legal. En ese sentido, resulta imprescindible que dicha autoridad cuente con reglas claras para el adecuado uso de la fuerza, ya que, actualmente, carece de un adecuado marco legal que salvaguarde a su personal y que haga más eficiente su capacidad de respuesta.

Palabras clave: Uso de la Fuerza, Cumplimiento de la Ley, Autoridad Marítima, Operaciones Guardacostas.

Introducción

Según la Política Nacional Marítima 2019-2030, las actividades acuáticas en el Perú seguirán incrementándose debido a la fluidez del comercio internacional (que en un 90 % se realiza por mar) y al desarrollo industrial en el ámbito marítimo (impulsadas por la globalización). Asimismo, la creciente demanda global de alimentos ha impulsado el incremento de las actividades de producción hidrobiológica, siendo China el principal país receptor.[1] Estas actividades requieren de una adecuada seguridad, que faciliten su desarrollo y minimicen los riesgos asociados.[2] Por lo tanto, resulta imprescindible la adopción de medidas legales coercitivas, como el uso de la fuerza por parte de la Autoridad Marítima Nacional (AMN), para una adecuada ejecución de Operaciones Guardacostas y Policía Marítima, a fin de brindar seguridad y protección, y un mejor control de dichas actividades productivas.

Al respecto, tanto las Reglas de Enfrentamiento (REN) como las Reglas del Uso de la Fuerza (RUF) constituyen aquellas normas que especifican las circunstancias y limitaciones mediante las cuales la autoridad superior mantiene el control sobre el uso de la fuerza y que, a la vez, se utilizan para controlar las acciones que podrían interpretarse como provocadoras o que generen una escalada por los oponentes.[3] Dentro de la doctrina internacional, se reconocen las diferencias entre las REN (empleadas para el combate u operaciones militares en el frente externo) y las RUF (empleadas para misiones de apoyo a las autoridades civiles y fuerzas de protección en situaciones domésticas).[4]

En este artículo se analiza la necesidad que tiene la AMN – Dirección General de Capitanías y Guardacostas (DICAPI) de contar con reglas claras para el uso de la fuerza, que le permitan hacer prevalecer el imperio de la ley durante el cumplimiento de sus funciones. Para ello, se abordarán conceptos relacionados a las Fuerzas Armadas (FF. AA.) y la Policía Nacional del Perú (PNP), como entes con funciones similares a la DICAPI. Seguidamente, se analizarán las RUF vigentes en el Perú y se describirán los alcances funcionales, operativos y legales de la AMN, para, finalmente, arribar a algunas conclusiones.

Finalidad Constitucional de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional

Por una parte, el artículo 165 de la Constitución Política del Perú (CPP) señala que las FF. AA. “tienen como finalidad primordial garantizar la independencia, la soberanía y la integridad territorial de la República.” Por otra parte, el artículo 166 de la CPP indica que la PNP “tiene por finalidad fundamental garantizar, mantener y restablecer el orden interno. Presta protección y ayuda a las personas y a la comunidad. Garantiza el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio público y del privado. Previene, investiga y combate la delincuencia. Vigila y controla las fronteras.” Consecuentemente, se puede afirmar que las FF. AA. son las encargadas de enfrentar amenazas externas (durante conflictos armados internacionales) y amenazas internas (durante conflictos armados internos no internacionales), mientras que la PNP es la responsable del mantenimiento de la ley y el orden, debiendo encontrarse -ambas- debidamente equipadas, organizadas y entrenadas para cumplir eficazmente estas funciones.[5]

En circunstancias normales, la PNP es la única institución pública que podría, si fuera el caso, requerir coactivamente de los ciudadanos una determinada conducta, mediante la aplicación de un amplio rango de fuerza que se extiende desde la simple presencia hasta la fuerza física, cuyo máximo nivel es la fuerza letal.[6] Sin embargo, la CPP también es clara al establecer, en su artículo 137, que las FF. AA. pueden, bajo ciertos parámetros legales y operacionales, ocuparse del control del orden interno cuando el Presidente de la República decreta el Estado de Emergencia correspondiente.

Para el caso puntual en que los miembros de las FF. AA., con autorización del más alto nivel político, deban asumir el control del orden interno o apoyar a la PNP en la seguridad interna, se cuenta con el Decreto Legislativo 1095 (DL 1095), “Reglas de empleo y uso de la fuerza por parte de las FF. AA. en el territorio nacional” y su reglamento. Este Decreto Legislativo regula el uso de la fuerza por parte del personal de las FF. AA., únicamente con autorización del Presidente de la República y en tres contextos puntuales: (1) en donde se declare el Estado de Emergencia por acciones de un grupo hostil y el control del orden interno esté a cargo de las FF. AA., mediante operaciones militares; (2) en zonas declaradas en Emergencia en apoyo a la PNP, mediante acciones militares por otras situaciones de violencia, pudiendo las FF. AA. o la PNP tener a su cargo el control del orden interno; y (3) en zonas no declaradas en Emergencia para apoyo a la PNP en el control del orden interno, mediante acciones militares para situaciones operacionales puntuales, tales como tráfico ilícito de drogas, terrorismo, protección de instalaciones estratégicas y otros casos constitucionalmente justificados.

En este punto, es preciso diferenciar las definiciones de operaciones militares y acciones militares. Por una parte, de acuerdo con el DL 1095, las operaciones militares son actividades que realizan las FF. AA. para enfrentar la capacidad armada de grupos hostiles en el marco del derecho internacional humanitario. Por otra parte, las acciones militares son aquellas que realizan las FF. AA., enfocadas al mantenimiento o restablecimiento del orden interno, en el marco de los derechos humanos. No obstante, cabe realizar la siguiente pregunta: ¿Qué ocurre con los miembros de la AMN – DICAPI que realizan funciones de cumplimiento de la ley en el ámbito de su jurisdicción, sin declararse el estado de emergencia y sin necesidad de autorización presidencial?

La Autoridad Marítima Nacional y sus Funciones de Cumplimiento de la Ley

Para responder esta pregunta, es necesario precisar que los miembros de la DICAPI, siendo parte de las FF. AA., cumplen funciones de seguridad y control interno sin tener la necesidad de operar mediante una autorización presidencial expresa, ni en zonas declaradas en emergencia para apoyar a la PNP. Los miembros de la DICAPI, en determinado momento, necesitan hacer uso de la fuerza no como el resto de los miembros de las FF. AA., sino como AMN para cumplir sus funciones en pleno Estado de Derecho. Según el Decreto Legislativo 1147 (DL 1147), “Decreto Legislativo que regula el fortalecimiento de las FF. AA. en las competencias de la AMN – DICAPI,” las principales funciones de la AMN son: velar por la seguridad y protección de la vida humana en el medio acuático; prevenir y combatir la contaminación y la protección del medio ambiente acuático; y reprimir las actividades ilícitas en el medio acuático, ejerciendo la Policía Marítima, Fluvial y Lacustre, entre otras.

Si se compara la finalidad de la PNP, establecida en el artículo 166 de la CPP, con algunas de las funciones principales de la AMN, mencionadas en el párrafo precedente, se puede afirmar que ambas están relacionadas -de alguna manera- con el orden interno, tal y como se puede apreciar en el siguiente cuadro:

Ministerio del Interior Ministerio de Defensa
Policía Nacional del Perú DICAPI (Autoridad Marítima Nacional)
  • Prestar protección y ayudar a las personas
  • Prestar protección y ayudar a la comunidad
  • Observar el cumplimiento de las leyes
  • Brindar seguridad del patrimonio público y privado
  • Velar por la seguridad y protección de la vida humana
  • Proteger el medio ambiente
  • Reprimir las actividades ilícitas
  • Prevenir y combatir la contaminación del medio acuático

De acuerdo con el DL 1147, el ámbito de aplicación de la AMN es amplio e incluye: (1) el medio acuático, comprendido por el dominio marítimo y las aguas interiores, así como los ríos y lagos navegables; (2) las zonas insulares, incluidas las islas ubicadas en el medio acuático nacional; (3) los terrenos ribereños hasta los 50 metros medidos a partir de la línea de más alta marea del mar y las riberas hasta la línea de más alta crecida ordinaria en los márgenes de los ríos y lagos navegables; (4) las naves y embarcaciones que se encuentren en aguas jurisdiccionales peruanas, las de bandera nacional que se encuentren en alta mar o en aguas jurisdiccionales de otros países; (5) los artefactos navales e instalaciones acuáticas en el medio acuático; (6) las personas naturales y jurídicas cuyas actividades se desarrollen o tengan alcance en el medio acuático sin perjuicio de las atribuciones de los sectores y organismos autónomos competentes; y (7) el tráfico acuático.

Sin embargo, el tener un Cuerpo especializado de la Marina de Guerra cumpliendo funciones como AMN (que interactúa con miembros de la comunidad marítima, verificando la observancia a las leyes nacionales e internacionales en un ámbito de aplicación tan vasto y diverso) y no disponer de una legislación adecuada y clara respecto al uso de medios coercitivos para sus miembros, resulta, eufemísticamente hablando, contradictorio.

Alcances Legales sobre el Ejercicio de la Autoridad Marítima

De acuerdo al Decreto Legislativo 1138, “Ley de la Marina de Guerra del Perú (MGP),” dicha Institución, a través de la DICAPI, ejerce la Autoridad Marítima, Fluvial y Lacustre a nivel nacional. La DICAPI es uno de los cuatro órganos de línea de la MGP, existiendo ordenamientos jurídicos que han normado su estructura, funcionamiento y tareas a lo largo de su historia, la misma que se inicia el año 1969 con la creación del Cuerpo de Capitanías y Guardacostas. Asimismo, el DL 1147 establece disposiciones para el ejercicio de la Autoridad Marítima en todo el ámbito acuático nacional (mar, ríos y lagos navegables). De igual manera, se establece que la Autoridad Marítima está facultada para ejercer la Policía Marítima, Fluvial y Lacustre, como parte de las Operaciones Guardacostas, a fin de aplicar y hacer cumplir las normas vigentes.

En ese contexto, el ejercicio de la Autoridad Marítima se realiza por medio de la DICAPI, quien, a su vez, actúa a través del Director General de Capitanías y Guardacostas (a nivel nacional), los Jefes de los Distritos de Capitanías (a nivel regional) y los Capitanes de Puerto (a nivel local). Igualmente, para el ejercicio de sus funciones, la AMN cuenta con personal y medios (Unidades Guardacostas) debidamente identificados, como requisito indispensable para ejecutar los actos jurídicos que le son facultados de acuerdo a ley. En este punto es importante recalcar la separación legal de estos dos elementos (el personal y los medios) para el ejercicio de la Autoridad Marítima.

Al respecto, el ejercicio de la Autoridad es un acto jurídico público que está supeditado a condiciones, deberes, funciones y obligaciones legales por parte de los funcionarios públicos respectivos.[7] Asimismo, legalmente, el ejercicio de la Autoridad se ejerce a través de personas, no a través de los medios, por ser estos simples objetos.[8] Los medios son plataformas de ayuda para ese ejercicio, no pudiendo ser sujetos de derechos ni de obligaciones jurídicas. En ese orden de ideas, la responsabilidad tanto del ejercicio de la Autoridad Marítima como la función de Policía Marítima no recae en las Unidades sino, exclusivamente, en el personal de la AMN.

Puntualmente, para el caso del personal, el Decreto Ley N° 17824 del año 1969 -mediante el cual “Crean el Cuerpo de Capitanías y Guarda-costas como Cuerpo Auxiliar de Marina de Guerra”- consideró que, debido al incremento de las actividades marítimas, resulta imperiosa la necesidad de contar con un Cuerpo adecuadamente organizado, adiestrado y equipado. Desde entonces, la DICAPI, en concordancia con el DL 1147 y su reglamento, ejerce la Autoridad Marítima. Posteriormente, en la Doctrina de Operaciones de la Autoridad Marítima Nacional se denomina a dicho personal como “personal Guardacostas.”

Para el caso de los medios, la DICAPI cuenta con Unidades Guardacostas debidamente identificadas. Adicionalmente, el reglamento del DL 1147 establece que la MGP, a requerimiento de la DICAPI, puede asignarle sus propios medios (Unidades no Guardacostas) para cumplir las funciones que le asigne esa Autoridad. Asimismo, se especifica que cualquier Unidad de la MGP que detecte indicios de ilícitos en el medio acuático podrá efectuar intervenciones, previo conocimiento y autorización de la DICAPI, para reprimirlos conforme a los procedimientos establecidos por la AMN, y en cumplimiento a la legislación vigente. Como ejemplo de dichos procedimientos, se puede efectuar el Cambio del Control Operacional del buque no Guardacostas para que opere bajo el control de la AMN, entre otros. En ese sentido, las Unidades no Guardacostas que se involucren en el acto jurídico del ejercicio de la Autoridad Marítima, también deberán estar plenamente identificadas como tales.

Para ambas situaciones, ya sea la ejecución de Operaciones Guardacostas mediante Unidades Guardacostas o no, el ejercicio de la Autoridad Marítima se realiza a través de la función de Policía Marítima. Igualmente, el reglamento del DL 1147 define el acto jurídico público de represión de las actividades ilícitas como acciones ejecutadas por la AMN para impedir dichas actividades en el ámbito de su competencia. Al respecto, es pertinente prestar especial atención al caso de la represión de actos ilícitos. Dicha acción debería enmarcarse dentro la figura jurídica de la flagrancia, que en estricto se da cuando un sujeto es sorprendido y detenido en el momento de efectuar el hecho delictivo. Asimismo, se puede enmarcar en la cuasi flagrancia, que es cuando el individuo es capturado después de ejecutado el hecho delictivo, siempre y cuando no se le haya perdido de vista y haya sido perseguido desde la realización del delito. De igual manera, se podría enmarcar en la flagrancia presunta, que es cuando la persona es intervenida por la existencia de datos que permiten intuir su intervención.[9] En el Perú, la flagrancia está regulada en el Decreto Legislativo 1194 y cuenta con un protocolo de actuación interinstitucional, aprobado mediante el Decreto Supremo N° 003-2016-JUS.

La función de Policía Marítima, a cargo de la AMN, no sustituye las competencias constitucionales otorgadas a la PNP, sino que las complementa. Por ejemplo, cuando una Unidad Guardacostas, en la milla 180 frente a las costas peruanas, detectase un ilícito en flagrancia, deberá actuar para reprimirlo, pudiendo –ocasionalmente- hacer uso de la fuerza. Como es entendible, a esa distancia no está disponible la PNP ni el Ministerio Público. En todo caso, al arribar a puerto, luego de días de navegación, la Unidad Guardacostas deberá entregar y poner a disposición de dichas autoridades todo lo actuado.

Cabe recalcar que la competencia legal en materia penal contra estos actos ilícitos recae en las fiscalías especializadas, reguladas por el nuevo código procesal penal, el mismo que considera una fuerte carga probatoria e intenta garantizar el debido proceso legal.[10] Durante las Operaciones Guardacostas de Policía Marítima, el hecho de no evidenciarse el debido proceso legal podría acarrear situaciones de denuncias penales; por ejemplo, por abuso de autoridad o en su defecto por omisión del deber funcional.[11] Asimismo, el acto jurídico público del ejercicio de la Autoridad Marítima -a través de la función de Policía Marítima- deberá cumplir con los requisitos esenciales para la ejecución de dichos actos, si se evidencia que: la autoridad está debidamente legitimada; la autoridad opera dentro del ámbito de su competencia; y la autoridad opera en el marco de los procedimientos formalmente establecidos y que dichos actos estén sometidos al principio de la legalidad.[12]

El siguiente cuadro integra las dos situaciones antes descritas para Unidades no Guardacostas con los requisitos del acto jurídico, entendiéndose que las Unidades Guardacostas cumplen con dichos requisitos por su propia naturaleza, con excepción de las RUF establecidas:

Situaciones Autoridad legítima Ámbito de

Competencia

Procedimientos

Establecidos

Legalidad
Unidad no Guardacostas asignada a la DICAPI, a su requerimiento Comando Operacional formal de la DICAPI Tareas encomendadas por la DICAPI
  • Cambio operacional
  • Orden de operaciones
  • Personal Guardacostas embarcado
  • Debida identificación del personal
  • Debida identificación de la Unidad
  • RUF establecidas
  • Flagrancia
Unidad no Guardacostas en acciones y tareas propias de su Fuerza
  • Identificación plena de la ilicitud
  • Autorización de la DICAPI
Represión de actividades ilícitas
  • Orden de operaciones para el personal Guardacostas embarcado

Por consiguiente, aunque el Estado le asigna a la Autoridad Marítima funciones de Policía Marítima, no le dota de una adecuada herramienta legal coercitiva para el cumplimiento de sus funciones, particularmente las relacionadas al uso de la fuerza.

Doctrina Internacional para el Empleo de la Fuerza

De acuerdo con la Organización de las Naciones Unidas, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley son todos aquellos agentes que ejercen funciones de policía, especialmente con facultades de arresto o detención. En los países en donde las autoridades militares ejercen funciones de policía, ya sean uniformadas o no, se considera que la definición de “funcionarios encargados de hacer cumplir la ley” también les involucra. Asimismo, un adecuado uso de la fuerza se encuentra directamente relacionado con, al menos, tres componentes: la oportunidad en que esta debe utilizarse; el tipo y cantidad de fuerza que corresponde emplear; y la asignación de responsabilidades que debe existir por su uso.[13] Igualmente, en todas las actividades destinadas a hacer cumplir la ley, las autoridades deben observar los principios de legalidad, necesidad, proporcionalidad y precaución.[14]

La DICAPI – AMN, al ser una organización híbrida, no solo ejecuta misiones militares, sino también misiones civiles, como la represión de actividades ilícitas, búsqueda y rescate de personas en el medio acuático, protección medio ambiental, entre otras. Para ello, cuando llevan a cabo misiones de cumplimiento de la ley, la DICAPI -como AMN- debe operar bajo los términos que se establezcan para las RUF, mientras que cuando deba cumplir misiones militares, como parte de las Operaciones de los Comandos Operacionales, el personal Guardacostas debe cumplir con las REN derivadas de las directrices reguladas por el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas.

Si bien es cierto que la DICAPI cuenta con normativas internas que establecen pautas generales para las RUF, es imprescindible contar con una norma con la jerarquía legal necesaria que cubra el vacío legal que deja la carencia de una regulación específica. Dicha situación permitirá realizar el acto jurídico del ejercicio de la Autoridad Marítima dentro del debido proceso legal, manteniendo al personal protegido legalmente y dotado de la seguridad jurídica necesaria para el cumplimiento de sus funciones.

Conclusiones

En los últimos años, el Perú ha venido experimentando un favorable crecimiento económico, impactando en el bienestar de gran parte de su población. El auge de la economía nacional proviene, principalmente, de las exportaciones, las cuales en más de un 90 % se desarrollan por el medio marítimo. Por consiguiente, se requiere una permanente capacidad de vigilancia y control de las actividades que se desarrollan en dicho medio por parte de fuerzas especializadas, como la AMN. Sin embargo, para el cumplimiento de sus funciones, la AMN no cuenta con una legislación adecuada para el empleo de la fuerza, disminuyendo -de cierta manera- su capacidad de respuesta.

Si bien es cierto que los miembros de la AMN tienen el deber de hacer cumplir la ley, también es cierto que tienen el derecho de contar con reglas claras, específicamente para el uso de la fuerza, las mismas que los salvaguarden de las responsabilidades legales en el cumplimento de sus funciones. Al respecto, cabe resaltar que tanto los miembros de las FF. AA. (con el DL 1095), como los miembros de la PNP (con el Decreto Legislativo N° 1186) cuentan con RUF específicas y claras, siendo necesario dotar también a la AMN con una regulación de igual jerarquía legal, acorde con los principios de los derechos humanos y con el tipo de operaciones y escenarios en los que opera. Esta regulación, adecuada y especial, permitirá legitimar el accionar del personal Guardacostas, particularmente para hacer uso de la fuerza durante la ejecución de Operaciones Guardacostas de Policía Marítima, dentro del debido proceso.

Notas finales:

  1. Eduardo Zamora Chung, “Análisis de la actividad extractiva de la pota en el Perú: problemas y alternativas de solución” en Por el mar del Perú que queremos. Ensayos del Curso de capacitación en Derecho Pesquero 2020, Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (2021), 66-87, https://spda.org.pe/wpfb-file/ensayos-curso-pesquero-2020_spda-pdf/
  2. Eduardo Zamora Chung, “La Economía Azul como impulsor de la Política Marítima Nacional y la Seguridad Marítima peruana”, Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval, año 2021, Vol. 18, N° 2 (18 de diciembre 2021), 60-70, https://revista.esup.edu.pe/RESUP/article/view/127
  3. Jonnathan Jiménez Reina, Juan F. Gil Osorio y Roger Jiménez Reina, «El derecho operacional en relación con los derechos humanos y el derecho internacional humanitario», Revista Científica General José María Córdova, Vol. 19, Nº 33 (1 de enero de 2021), 115 -131, https://revistacientificaesmic.com/index.php/esmic/article/view/655/735
  4. Clamo, “ROE v. RUF”, Marine Corps – USMC Community – Leatherneck (2022), http://www.leatherneck.com/forums/showthread.php?27957-ROE-v-RUF (consultado el 4 de octubre de 2022).
  5. ICRC, “Violencia y uso de la fuerza”, International Committee of the Red Cross (marzo 2012), 6, https://www.icrc.org/es/doc/assets/files/other/p0943.pdf
  6. Fernando Martínez Mercado, “Investigación Aplicada: Uso de la Fuerza” en Proyecto: Generación de Red de investigaciones y profesionales vinculados con materias policiales y de derechos humanos en México, Universidad de Chile (2015), 3, http://www.cesc.uchile.cl/publicaciones/dt_04_usodelafuerza.pdf
  7. César Manrique Zegarra, “Clasificación de los actos jurídicos públicos”, Poder Judicial del Perú (2004), https://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/0b2cef8046d46e41a078a144013c2be7/clasificaci%C3%B3n_actos_juridicos_p%C3%BAblicos+C+3+.4.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=0b2cef8046d46e41a078a144013c2be7
  8. Ibíd.
  9. Carlos Alvizuri, “El proceso inmediato de flagrancia ¿Las detenciones por flagrancia respetan los derechos fundamentales?”, Pasión por el derecho (2019), https://lpderecho.pe/proceso-inmediato-flagrancia-detenciones-flagrancia-derechos-fundamentales/
  10. Eduardo Zamora Chung, “El Nuevo Código Procesal Penal Peruano y el debido proceso en las Operaciones de Seguridad Marítima: Alcances legales para el desarrollo de una Conciencia del Dominio Marítimo”, Revista de Marina, año 104, Nº 3 (2011), 55-73, https://www.academia.edu/27950183/El_Nuevo_C%C3%B3digo_Procesal_Penal_Peruano_y_el_Debido_Proceso_en_las_Operaciones_de_Seguridad_Mar%C3%ADtima
  11. Eduardo Alcócer Povis, “La detención en caso de flagrante delito y el derecho penal”, Alcócer & Abogados (15 de febrero de 2022), https://alcocerabogados.pe/la-detencion-en-caso-de-flagrante-delito-y-el-derecho-penal/
  12. César Manrique Zegarra, “Clasificación de los actos jurídicos públicos”.
  13. Fernando Martínez Mercado, “Investigación Aplicada: Uso de la Fuerza”.
  14. ICRC, “Violencia y uso de la fuerza”.

 

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Las ideas contenidas en este análisis son responsabilidad exclusiva del autor, sin que refleje necesariamente el pensamiento del CEEEP ni del Ejército del Perú

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