Preparação da Política Multissetorial de Segurança Nacional e Defesa Nacional 2030 do Peru em face das ameaças da transformação digital e da guerra híbrida

Este artigo foi publicado inicialmente na Revista Seguridad y Poder Terrestre
Vol. 3 Nº 1 (2024): janeiro a março
DOI: https://doi.org/10.56221/spt.v3i1.47


Resumo

Nos últimos tempos, a revolução digital provocou alterações fundamentais na forma como as sociedades operam. Como resultado dessa mudança, surgiu um aumento na hibridização da guerra, motivando nações como os Estados Unidos (EUA) e a China a desenvolver estratégias para lidar com essa transformação. Nesse contexto, a presente pesquisa tem como objetivo avaliar a mais recente política nacional de defesa e segurança do Peru, promulgada por meio do Decreto Supremo N° 005-2021-DE, para determinar se ela inclui medidas para lidar com ameaças híbridas. A metodologia aplicada é qualitativa e descritiva, centrada na observação e no uso de duas planilhas criadas para esse fim. Os resultados indicam que todos os elementos da guerra híbrida estão planejados na dimensão de atividades e tarefas da política analisada. No entanto, apenas os aspectos políticos, culturais, sociológicos e ideológicos informativos são abordados na dimensão diagnóstica, e os aspectos econômico-financeiros, políticos e ideológicos culturais na dimensão objetiva. Sugere-se que uma análise semelhante seja realizada em relação aos atores internos e externos que poderiam representar ameaças ao Peru, a fim de avaliar sua preparação para esse novo tipo de conflito.

Palavras-chave: Políticas públicas, Defesa nacional, Segurança nacional, Guerra híbrida, Planejamento estatal.

Introdução

Nos últimos anos,[1] a sociedade e as organizações passaram por mudanças significativas devido às inovações e aos desenvolvimentos das tecnologias de informação e comunicação (TICs). Esse fenômeno levou à adoção de novos modelos de negócios, produção e relações sociais, conhecidos como transformação digital.[2] Uma consequência direta disso é o surgimento da guerra híbrida. Embora várias fontes indiquem que a guerra híbrida sempre existiu e não é exclusiva da última década,[3] ela ganhou destaque com o aumento do uso da Internet e da digitalização para realizar ataques não convencionais, como desinformação e hacks.[4]

Além disso, a criação do ciberespaço, impulsionada pelos avanços tecnológicos, introduziu um novo campo de batalha que substituiu amplamente o terreno físico, concentrando-se na mente das pessoas, por meio de seus dispositivos móveis e da Internet.[5] Exemplos disso são os ataques cibernéticos russos ao Ministério da Defesa da Ucrânia e aos bancos ucranianos antes de sua invasão.[6]

Nesse contexto, na última década, as doutrinas militares dos EUA e da Rússia integraram informações e operações digitais para atacar alvos internos e externos em prol da segurança nacional.[7] A Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) também procurou combater as ameaças híbridas à integridade europeia desde 2014,[8] e a China ajustou suas teorias de guerra para abordagens mais híbridas desde o início dos anos 2000.[9]

No caso do Peru, uma Política de Defesa Nacional (PDN) que defendia a resolução pacífica de disputas e o multilateralismo foi seguida nos últimos 20 anos.[10] Há dois anos, entretanto, foi aprovado o Decreto Supremo Nº 005-2021-DE, que adotou teorias mais contemporâneas, como a segurança multidimensional.[11]

Em seu primeiro ano, essa nova política conseguiu avançar em apenas três de seus 14 objetivos, principalmente na assistência técnica ao Sistema Nacional de Segurança e Defesa e no treinamento em gestão de risco de desastres para os municípios.[12] Esses aspectos não estão necessariamente ligados à defesa militar tradicional, mas a questões como o gerenciamento de conhecimento e informações (defesa multidimensional).

Consequentemente, esse progresso limitado é parcialmente atribuído a erros na elaboração de indicadores e diretrizes políticas. Apesar disso, a política mostra conexões com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODSs),[13] priorizando questões transversais não exclusivamente relacionadas à segurança e à defesa.

Nesse contexto, é fundamental investigar se essa nova política de defesa, alinhada às tendências globais, começou a considerar o aumento da hibridização da guerra como consequência da transformação digital.

Definição de guerra híbrida e suas dimensões

Primeiro, a guerra híbrida é definida. Ela é conceituada pela combinação das interpretações de Hoffman, da OTAN e da teoria russa. A guerra híbrida envolve a integração de modos convencionais (envolvendo o uso de armas de fogo, força humana, etc.) e não convencionais (como ataques terroristas, desinformação, etc.). Seu principal objetivo é manter o inimigo em um estado de conflito permanente, buscando obter um controle político efetivo sobre ele.[14]

A dimensionalização da guerra híbrida é apresentada a seguir: [15]

No âmbito militar/tradicional, considera-se o poder humano, tanto em quantidade e qualidade de pessoas disponíveis para o combate, quanto o poder armamentista, englobando a quantidade e a qualidade das armas disponíveis para o combate.

Por outro lado, a esfera não militar/não tradicional inclui coerções econômico-financeiras, inclusive produção industrial e fluxos de dinheiro, entre outros aspectos. Também são consideradas as dimensões políticas que envolvem grupos de poder e as ações de entidades governamentais. O componente cultural-sociológico, que aborda crenças e estruturas sociais relevantes para o conflito, também é levado em conta. Por fim, é considerada a dimensão informacional-ideológica, que engloba ideias e informações presentes nos indivíduos envolvidos no conflito.

Em segundo lugar, serão definidas as políticas de defesa nacional. Elas compreendem as decisões tomadas pelo Estado e sua administração para priorizar objetivos e ações em nível nacional, com o propósito de abordar o problema público, a fim de garantir a soberania, a independência, a integridade e a proteção dos interesses nacionais em um momento específico. Essa definição combina as abordagens fornecidas pelo Centro Nacional de Planejamento Estratégico (CEPLAN) e pelo Ministério da Defesa (MINDEF).[16]

O dimensionamento de uma política de defesa pública é realizado por meio dos seguintes aspectos:[17]

a) Diagnóstico: abrange a identificação e a análise da situação problemática, bem como a compreensão do modelo do problema público em questão.

b) Objetivos: refere-se às metas específicas que a política busca alcançar em um determinado período de tempo, estabelecendo uma direção clara para a solução do problema.

c) Atividades ou tarefas: envolve as ações concretas que devem ser executadas para atingir os objetivos propostos. Elas são essenciais para a implementação bem-sucedida da política e para o alcance de suas metas.

Estrutura e procedimentos de análise

A abordagem aplicada é qualitativa, dando prioridade às propriedades e características dos objetos estudados.[18] O nível adotado é o descritivo; em outras palavras, o objetivo é descrever a situação atual dos aspectos mais relevantes dos fenômenos examinados.[19]

As informações analisadas são provenientes da Política Nacional Multissetorial de Segurança e Defesa Nacional para 2030, aprovada pelo Decreto Supremo nº 055-2021-DE.[20] A técnica utilizada foi a observação: o pesquisador utiliza seus sentidos para captar estímulos externos relacionados a uma situação e analisar se o que foi obtido é coerente com a teoria proposta.[21]

Os procedimentos consistem em duas etapas: primeiro, o conteúdo das informações é resumido; segundo, é verificado se elas contêm o que se espera de uma guerra híbrida. Para a primeira etapa, é usada a seguinte planilha de observação:

Tabela 1. Resumo do conteúdo

Dimensão de uma política de defesa nacional Conteúdo da dimensão na Política Nacional Multissetorial de Segurança e Defesa Nacional para 2030
Diagnóstico
Objetivos
Actividades y Tarefas

Fonte: Adaptação.[22]

Nas operações, são realizados dois procedimentos: no primeiro estágio, o conteúdo das informações é resumido; no segundo estágio, é verificado se elas incluem o que é previsto em uma guerra híbrida. Para a fase inicial, é usada a seguinte planilha de observação.

Tabela 2: Tabela de verificação de conteúdo

Conteúdo de uma guerra híbrida Conteúdo da Política Multissetorial de Segurança Nacional e Defesa Nacional para 2030
Diagnóstico Objetivos Actividades y Tarefas
Militar Poder Humano
Poder das armas
No-Militar Econômico-financeiro
Político
Cultural-Sociológico
Informativo-Ideológico

Fonte: Adaptação.[23]

Consideração dos aspectos de guerra híbrida na política analisada

As partes mais relevantes da política estudada são apresentadas abaixo:

Tabela 3. Resumo da política avaliada.

Dimensão de uma política de defesa nacional Conteúdo da dimensão na Política Nacional Multissetorial de Segurança e Defesa Nacional para 2030[24]
Diagnóstico A vulnerabilidade dos indivíduos e do Estado às ameaças e preocupações com a segurança nacional é alta. Essa situação decorre de várias causas, tanto diretas quanto indiretas.

  • – Há uma fragilidade nas atividades de defesa nacional para a proteção dos interesses nacionais, gerada pela desestruturação sistêmica do Sistema de Defesa Nacional (SIDENA), pela baixa previsão e concepção de ações abrangentes e pela fraca cultura de segurança nacional entre a população.
  • Há uma eficácia reduzida da segurança e da defesa para o funcionamento normal da instituição, causada por regulamentos que não são adequados ao contexto da realidade, pelo baixo envolvimento das autoridades e pelos recursos institucionais limitados.
  • Há um desenvolvimento limitado dos fatores que contribuem para a segurança nacional, causado pela deterioração do tecido social, com ênfase nos mais vulneráveis, pela proteção insuficiente do meio ambiente e pela falta de sinergia entre ciência, tecnologia e inovação tecnológica (CTI) e segurança.

As consequências dessa situação incluem o aumento das percepções de medo e desconfiança nas instituições, instabilidade sociopolítica com suspensão temporária do exercício dos direitos fundamentais e incerteza em relação ao desenvolvimento econômico e social.

Objetivos Os objetivos são os seguintes:

– Garantir a defesa dos interesses nacionais para a paz e a segurança internacionais.

  • – Garantir o funcionamento normal das instituições políticas, jurídicas e sociais do país.
  • – Atingir as condições necessárias que contribuem para a segurança nacional.
Actividades y Tarefas As diretrizes e os serviços necessários para o primeiro objetivo são os seguintes:

– Melhorar a participação dos poderes do Estado e da sociedade na segurança e defesa nacional, por meio do serviço de uma educação com aprendizado orientado para uma cultura de paz, segurança nacional e identidade nacional.

  • Fortalecer o sistema de defesa nacional com ênfase em uma estrutura institucional que garanta a articulação da gestão, do monitoramento e da avaliação de resultados, por meio do serviço de assistência técnica e dos mecanismos de gestão do SIDENA.
  • Fortalecer as capacidades nacionais para a defesa da soberania e da integridade territorial, bem como para a proteção da população e do território diante de conflitos e/ou ameaças externas, por meio da formulação de planejamento de capacidades nas entidades componentes do SIDENA.
  • Implementar mecanismos de integração e cooperação em segurança e defesa nacional, por meio de ações relevantes destinadas a promover um clima de paz e segurança em nível sub-regional, regional e global.
  • Fortalecer a resposta efetiva a conflitos e/ou ameaças externas ao país, por meio da formulação do Planejamento Estratégico de Defesa com a participação integral dos componentes do SIDENA.

O segundo objetivo inclui as seguintes ações:

– Assegurar o Estado de Direito, com ênfase na governança e na paz social no país, por meio de serviços de assistência técnica em instrumentos técnicos e mecanismos de prevenção e gestão de conflitos sociais no SIDENA.

Fortalecer as capacidades nacionais para o combate à violência ilícita e organizada no país, por meio da formulação de planejamento por capacidades nas entidades componentes do SIDENA.

  • Intensificar o combate à corrupção em todas as suas manifestações, por meio do serviço de assistência técnica em planos e orçamentos institucionais em integridade e combate à corrupção no SIDENA.
  • Fortalecer a gestão de risco de desastres no país, com ênfase na participação de atores relevantes e da sociedade como um todo, por meio do fortalecimento das capacidades do município distrital na organização, capacitação e treinamento da sociedade civil na gestão de risco de desastres.
  • Fortalecer a resposta efetiva ao crime e à violência organizada no país, com ênfase na prevenção, por meio de operações e ações de segurança com a participação integral dos componentes do SIDENA.

As seguintes ações são propostas para o terceiro objetivo:

Reforçar as capacidades e os mecanismos destinados a promover a igualdade de oportunidades em áreas críticas, vulneráveis e de difícil acesso do país, por meio do fortalecimento e da intensificação da Estratégia de Ação Social com Sustentabilidade (EASS), contribuindo assim para a segurança.

Intensificar a construção de infraestrutura pública crucial relacionada à segurança nacional, com o objetivo de garantir sua eficácia diante de ameaças e desafios que possam afetar a Segurança Nacional.

  • Melhorar os instrumentos e mecanismos de preservação e proteção do meio ambiente, com atenção especial à Amazônia, com foco na adaptação do Peru às variações climáticas. Isso será feito por meio da prestação de assistência técnica em instrumentos e mecanismos de gestão ambiental, bem como em seu ajuste às mudanças nas condições climáticas.
  • Promover o avanço das atividades relacionadas à ciência, tecnologia e inovação (CTI), de acordo com as demandas de segurança e defesa, por meio do Programa Nacional de Pesquisa e Desenvolvimento (PNID) em campos relacionados à Segurança e Defesa Nacional.

Com base no exposto acima, a tabela a seguir detalha a consideração dos aspectos de guerra híbrida na política analisada:

Tabela 4: Verificação do conteúdo da política avaliada.

Conteúdo de uma guerra híbrida Conteúdo da Política Nacional Multissetorial de Segurança e Defesa Nacional para 2030 (PNMSDN 2030)
Diagnóstico Objetivos Actividades y Tarefas
Militar Poder Humano X
Poder das armas X
No-Militar Económico-Financiero X X
Político X X X
Cultural-Sociológico X X X
Informacional-Ideológico X X

Descobriu-se que a política em análise abordava todos os aspectos da guerra híbrida em suas atividades e tarefas. Em outras palavras, ela previu o planejamento de ações em vários campos, tanto militares quanto não militares, para tratar de seu problema público. No entanto, em termos de seu diagnóstico e objetivos, nota-se que ela aborda apenas aspectos políticos, culturais-sociológicos e informativo-ideológicos para o primeiro, e aspectos econômico-financeiros, políticos e culturais-sociológicos para o segundo.

Conclusões

1. Os resultados apontam para uma omissão significativa na Política Nacional Multissetorial de Segurança e Defesa Nacional 2030 (PNMSDN 2030) no que diz respeito à menção de questões cruciais em seu diagnóstico e objetivos relacionados a aspectos de uma guerra híbrida. Essa lacuna é relevante, pois o planejamento eficaz de atividades e tarefas deve estar alinhado aos objetivos híbridos derivados de um diagnóstico abrangente. Sem a consideração adequada desses aspectos, a resolução dos problemas públicos que envolvem a hibridização da guerra pode ficar comprometida.

2. A relevância desse tipo de análise está na capacidade de demonstrar, em nível nacional, o nível de preparação em casos de ameaças atuais, como a guerra híbrida, com antecedentes históricos no Peru, como os confrontos contra o terrorismo na década de 1990 ou a Guerra do Cenepa. Essa avaliação é importante devido à previsão de que conflitos desse tipo serão comuns nos próximos anos. É essencial saber o quanto o país está preparado para enfrentá-los.

3. Os desafios da pesquisa se concentram na limitação de se basear apenas em um documento normativo. As ações reais realizadas pelos atores envolvidos na implementação da política em estudo não foram analisadas. Isso poderia alterar a percepção da preparação da política em face da guerra híbrida, pois o que é planejado nem sempre é executado como esperado. Além disso, outra limitação é mencionada: embora haja referências aos elementos observados, elas são relativas. Por exemplo, em termos de informação-ideológica (I-I), a falta de dados adequados para a tomada de decisões é mencionada, mas a desinformação ou as notícias falsas, que são igualmente relevantes, não são abordadas.

4. Recomenda-se que pesquisas desse tipo sejam realizadas em duas áreas. Por um lado, sugere-se investigar o plano e sua relação com a guerra híbrida de atores estatais e não estatais, tanto externos quanto internos ao Peru, como a Bolívia, o Chile, as Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia (FARC), traficantes equatorianos e grupos descendentes do Sendero Luminoso (SL), entre outros, a fim de obter um quadro completo da preparação dos principais atores de ameaças imediatas. Por outro lado, sugere-se que a política estudada poderia ser atualizada para se relacionar melhor com a hibridização da guerra ou melhorar o plano de implementação estratégica institucional e operacional para considerar as ameaças híbridas. Em outras palavras, destaca-se a necessidade de levar em conta, em futuros planos de defesa e segurança, que as ameaças não vêm apenas de mísseis ou da falta de crescimento econômico, mas também de fenômenos como desinformação, hacks, lobby, entre outros.

Notas de fim:

  1. Tatiana Delgado Fernández, “Taxonomía de transformación digital”, Revista Cubana de Transformación Digital 1, n.° 1 (2020), https://rctd.uic.cu/rctd/article/view/62/58 (consultado el 22 de octubre de 2023).
  2. Ibid.
  3. Murat Caliskan, “Hybrid Warfare Through the Lens of Strategic Theory”, Defense and Security Analysis 35, n.° 1 (2019), https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/14751798.2019.1565364?casa_token=ZpcgP-ZkpA8AAAAA%3AzV9fN7u_MZBGYvLfqYoKoZNsT (consultado el 22 de octubre de 2023).
  4. Guillem Colom Piella, “Guerras Híbridas: Cuando el Contexto lo es Todo”, Revista Ejercito, n.° 927 (2018), https://www.ugr.es/~gesi/Guerras-hibridas.pdf (consultado 22 de octubre de 2023).
  5. Claudia Antonella Capdevilla, “Guerra Híbrida: Las Nuevas Tecnologías como Instrumento de Guerra”, Revista CEERI Global 1, n.° 2 (2022), https://www.ceeriglobal.org/wp-content/uploads/2023/01/Revista-CEERI-Global-N2-1-59-75.pdf (consultado el 23 de octubre de 2023).
  6. Ibid.
  7. Sandor Fabian, “The Russian Hybrid Warfare Strategy – Neither Russian nor Strategy”, Defense and Security Analysis 35, n.° 3 (2019), https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/14751798.2019.1640424?casa_token=06PG5b8yap0AAAAA%3Ac5t4_hfNVKtlEPBzCgV7-2vdPDIi4KSrweifaJXEYiWJq3W2jMt0nN-LOOCj3i-RberkzLoUiX0 (consultado el 22 de octubre de 2023).
  8. Murat Caliskan, “Hybrid Warfare Through the Lens of Strategic Theory”, Defense and Security Analysis 35, n.° 1 (2019), https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/14751798.2019.1565364?casa_token=ZpcgP-ZkpA8AAAAA%3AzV9fN7u_MZBGYvLfqYoKoZNsT-MQCm0XtTvFxrQZTlY5eWpunvmNaafl7gDpzLrT_GCaPs579Bc (consultado el 22 de octubre de 2023).
  9. Thomas Marks, “The Chinese Roots of Hybrid Warfare”, Europe’s Edge (2022), https://cepa.org/article/the-chinese-roots-of-hybrid-warfare/ (consultado el 23 de octubre de 2023).
  10. Julio Cesar Sierra Farfan, “Política de Defensa Nacional, Lineamientos de Acciones Estratégicos en el Ejército del Perú”, Tesis de licenciatura, Escuela Militar de Chorrillos “Coronel Francisco Bolognesi” (2023), https://repositorio.escuelamilitar.edu.pe/server/api/core/bitstreams/f9462ce7-0029-441f-9b08-585f21fb7ef6/content (consultado el 22 de octubre de 2023).
  11. Julio Cesar Sierra Farfan, “Política de Defensa Nacional, Lineamientos de Acciones Estratégicos en el Ejército del Perú”, Tesis de licenciatura, Escuela Militar de Chorrillos “Coronel Francisco Bolognesi” (2023), https://repositorio.escuelamilitar.edu.pe/server/api/core/bitstreams/f9462ce7-0029-441f-9b08-585f21fb7ef6/content (consultado el 22 de octubre de 2023).
  12. Ibid.
  13. Eduardo Zamora Chung, “Política Nacional Multisectorial de Seguridad y Defensa Nacional: Propuestas para su Implementación”, Revista Cuadernos de Trabajo n.° 18 (2022), https://revistas.caen.edu.pe/index.php/cuadernodetrabajo/article/view/11 (consultado el 23 de octubre de 2023).
  14. Camilo Amado Asenjo, “La guerra híbrida, los problemas estatales que genera y cómo solucionarlos”, Reflexiones Marginales n.° 69 (2022), https://reflexionesmarginales.com/blog/2022/05/25/la-guerra-hibrida-los-problemas-estatales-que-genera-y-como-solucionarlos/#_edn18 (consultado el 22 de octubre de 2023).
  15. Camilo Amado Asenjo, “Defense Strategies of USA, NATO, and China and Its Readiness to Deal With a Hybrid War”, Presentation, Global Strategy Conference, Istanbul (March 2023), https://www.researchgate.net/publication/369537770_Defense_strategies_of_USA_NATO_and_China_and_its_readiness_to_deal_with_a_hybrid_war (consultado el 22 de octubre de 2023).
  16. Camilo Amado Asenjo, “Defense Strategies of USA, NATO, and China and Its Readiness to Deal With a Hybrid War”, Presentación, Global Strategy Conference, Estambul, (marzo de 2023), https://www.researchgate.net/publication/369537770_Defense_strategies_of_USA_NATO_and_China_and_its_readiness_to_deal_with_a_hybrid_war
  17. Ibid.
  18. Roberto Hernández Sampieri y Christian Paulina Mendoza Torre, “Metodología de la investigación” (México DF: McGrawHill, 2018), https://repositoriobibliotecas.uv.cl/handle/uvscl/1385, (consultado el 22 de octubre de 2023).
  19. Hugo Sánchez Carlessi, Carlos Reyes Romero y Katia Mejía Sáenz, “Manual de términos en investigación científica, tecnológica y humanística”, Universidad Ricardo Palma (Lima: 2018), https://www.urp.edu.pe/pdf/id/13350/n/libro-manual-de-terminos-en-investigacion.pdf (consultado el 22 de octubre de 2023).
  20. Ministerio de Defensa, “Política Nacional Multisectorial de Seguridad y Defensa Nacional al 2030”, PCM (Lima: 2021), https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/2063277/DS%20005-21-DE.pdf.pdf?v=1628258803 (consultado el 23 de octubre de 2023).
  21. Ministerio de Defensa, “Política Nacional Multisectorial de Seguridad y Defensa Nacional al 2030”, PCM (Lima: 2021), https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/2063277/DS%20005-21-DE.pdf.pdf?v=1628258803 (consultado el 23 de octubre de 2023).
  22. Ministerio de Defensa, “Política Nacional Multisectorial de Seguridad y Defensa Nacional al 2030”, PCM (Lima: 2021), https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/2063277/DS%20005-21-DE.pdf.pdf?v=1628258803 (consultado el 23 de octubre de 2023).
  23. Ibid.
  24. MINDEF, “Política Nacional Multisectorial de Seguridad y Defensa Nacional al 2030”.

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