Este artigo foi publicado inicialmente na revista Seguridad y Poder Terrestre
Vol. 3 Nº 3 (2024): julho a setembro

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Resumo

Este artigo analisa as atividades ilícitas transnacionais na Amazônia, um espaço onde prosperam diversas redes criminosas. Como proposta de pesquisa, verifica, por meio de inferências descritivas (como) e causais (por que), em que medida a Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA) pode se tornar uma ferramenta eficaz para combatê-las, substituindo a União das Nações Sul-Americanas (UNASUL), que, antes da suspensão de suas atividades, era o fórum adequado para esse fim. Para tanto, a pesquisa é desenvolvida com base no entendimento de Richard Haass (2017), que argumenta que vivemos em um mundo integrado e interdependente ou, em outras palavras, em uma Ordem Mundial 2.0. Nesse contexto, a sobreposição de ameaças externas e internas a uma região ou país exige respostas coordenadas para proteger os interesses daqueles que, em alguma medida, são afetados pelas externalidades resultantes, como é o caso da região amazônica.

Palavras-chave: Amazon, Organização do Tratado de Cooperação Amazônica, Crime transnacional, Ordem mundial 2.0.

Introdução

De acordo com Richard Haass,^[1] vivemos em um mundo globalizado e altamente interconectado ou, em suas palavras, na Ordem Mundial 2.0, onde quase tudo – ameaças e/ou pessoas – pode chegar a qualquer lugar, estabelecendo assim relações complexas de interdependência. Nesse contexto, caracterizado por desafios disruptivos, alguns deles sem precedentes, os assuntos internos de um país não podem ser considerados exclusivos desse território.^[2]

Em outras palavras, a sobreposição de ameaças de fora e de dentro de uma região – como no caso da América do Sul – exige respostas coordenadas para proteger os interesses daqueles que, de certa forma, são afetados por externalidades resultantes de questões como degradação ambiental, mudança climática, deslocamento forçado induzido por conflitos, radicalização e financiamento do terrorismo, ataques cibernéticos em grande escala, uso intencional da violência por entidades não estatais, proliferação de Estados falidos e crime organizado.

Se considerarmos o entendimento de Buzan e Wæver (2003)^[3], de que, se na América do Sul, o Cone Sul optou pelo caminho da integração e do fortalecimento da confiança mútua, tendo como pilar o Mercado Comum do Sul (Mercosul)^[4], o Norte Andino-Amazônico guarda reminiscências latentes de um passado de conflitos e rivalidades em um cenário agravado por problemas estruturais endêmicos.^[5]

Nesse Arco de Instabilidade Norte-Andino-Amazônico em desenvolvimento, há sérias fragilidades político-institucionais, um dos principais fatores responsáveis por transformá-lo em um vácuo de poder ocupado por redes de crime organizado, que inseriram a sub-região no mercado ilícito global. Portanto, o crescimento exponencial das atividades criminosas transnacionais transformou a Amazônia, compartilhada por oito países, em um espaço onde prosperam ameaças dos mais variados tipos, desde o tráfico de drogas até a biopirataria.

Considerando as especificidades de cada sub-região, os fatos descritos acima apontam para a existência de duas zonas com diferentes dinâmicas de interação na América do Sul. Por um lado, no Cone Sul há um arco de maior estabilidade, embora com muitos problemas estruturais e conjunturais, cuja expressão mais bem-sucedida é o Mercosul. Por outro lado, a região Andino-Amazônica aparece como uma zona de instabilidade que contribui para a perpetuação de um contexto geopolítico conflituoso, alimentado pelo surgimento de novas ameaças, além das questões tradicionais da agenda de segurança sub-regional, que provavelmente causarão efeitos colaterais.

Figura 1

Os arcos da América do Sul ^[6]

 

Diante desse cenário, a sub-região está testemunhando, nas palavras de Buzan e Wæver, “o enfraquecimento dos Estados, o aumento do envolvimento externo e muita violência em todos os níveis da sociedade.”^[7] Assim, dadas as fraquezas sistêmicas da região, que inclui os países andino-amazônicos, o processo de construção do Estado torna-se uma dimensão importante de segurança e defesa, de acordo com Fukuyama (2004).^[8] Para que isso se torne realidade, propõe-se fortalecer a capacidade da Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA) e, assim, combater as atividades ilícitas transnacionais e promover o Estado de Direito por meio da estrutura institucional do Tratado de Cooperação Amazônica (TCA). Essa estratégia é considerada a opção mais viável.

UNASUL, foi concebida a proposta de institucionalizar, dentro da estrutura da OTCA, ferramentas para combater as redes transnacionais, tendo a questão ambiental como fator-chave e ponto de partida. Isso seria alcançado por meio de um modelo de governança policêntrico baseado em três dimensões: político-diplomática, estratégica e técnica, conforme descrito na cadeia causal a seguir.

Figura 2

Cadeia causal do estudo de caso ^[9]

Assim, para cumprir a tarefa proposta, a pesquisa, metodologicamente qualitativa, analisa alguns aspectos da estrutura normativa do TCA no contexto da governança policêntrica. Isso se refere a uma estrutura de tomada de decisões que combina simultaneamente características intergovernamentais e supranacionais. Usando fontes primárias e secundárias, são sugeridas proposições causais entre as variáveis da cadeia causal que justificam a OTCA como uma ferramenta para combater as redes de crime transnacional no arco de instabilidade andino-amazônico. Isso se baseia, pragmaticamente, em uma estrutura normativa ambiental que integra duas questões centrais na agenda das relações internacionais contemporâneas.

Da UNASUL à OTCA

As inferências apontam para o fato de que as ameaças e vulnerabilidades presentes no Arco Andino-Amazônico configuram uma agenda complexa e difusa, marcada tanto por questões transnacionais – ligadas à prática endêmica de atividades ilícitas – quanto por problemas endógenos derivados das profundas fragilidades estruturais que caracterizam os países da região.^[10] Alguns desses países são protótipos de Estados falidos “nos quais as instituições deixaram de funcionar ou foram arregimentadas para atender a interesses privados, muitas vezes ilícitos”, argumenta Naím (2005).^[11]

No contexto dos esforços para construir a confiança mútua e necessária, vale a pena mencionar a assinatura do tratado de criação da UNASUL – um projeto de integração originalmente conhecido como CASA – em 23 de maio de 2008, em Brasília, Brasil, como uma ferramenta para a governança na América do Sul. Reunindo os doze países da América do Sul (exceto a Guiana Francesa, que é um território ultramarino francês), a UNASUL surgiu com o objetivo de promover sua própria identidade estratégica por meio da integração sul-americana nas esferas econômica, política, social, ambiental e de infraestrutura, conforme estabelecido nas Declarações de Cuzco e Ayacucho.

Nesse sentido, o plano estratégico-militar destaca a criação, em sua estrutura, do Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS), destinado a promover, a curto e médio prazo, um conjunto de iniciativas nas seguintes áreas temáticas: (a) estabelecimento de uma rede de intercâmbio de informações sobre política de defesa; (b) transparência nos gastos com defesa e indicadores econômicos; (c) ações conjuntas em casos de desastres naturais; (d) intercâmbio de conhecimentos adquiridos em missões de paz; (e) elaboração de um diagnóstico da indústria de defesa dos países membros, a fim de promover a complementaridade em áreas de parceria estratégica; (f) formação e capacitação de recursos humanos, por meio de intercâmbio entre academias militares.^[12] O país anfitrião, Equador, também anunciou sua retirada, considerando que a entidade regional havia se tornado uma “plataforma política”.

No entanto, a UNASUL sofreu um sério golpe em 2018. Sob o argumento do mau funcionamento da Organização, os ministros das Relações Exteriores do Peru, Colômbia, Brasil, Argentina, Chile e Paraguai – por meio de um documento endereçado ao ministro das Relações Exteriores da Bolívia, Fernando Huanacuni, então presidente da UNASUL – anunciaram que não mais participariam das atividades do bloco. Em 2019, o país anfitrião, Equador, também anunciou sua retirada, alegando que a entidade regional havia se tornado uma “plataforma política”.

Desde então, as atividades da UNASUL foram suspensas por tempo indeterminado. Nesse sentido, propõe-se instrumentalizar, dentro da estrutura da OTCA, ferramentas de combate a atividades ilícitas, conforme mencionado acima, por meio da cooperação em três áreas – político-diplomática, estratégica e técnica – pelas seguintes razões.

OTCA: uma ferramenta para combater o crime transnacional?

Localizada no centro-norte da América do Sul, a região amazônica, que inclui os territórios do Brasil, Bolívia, Peru, Equador, Colômbia, Venezuela, Guiana, Suriname e Guiana Francesa (território ultramarino francês), abrange cerca de 7.800.000 km2, o que corresponde a 40% da superfície total do subcontinente.^[13]

Com 30% das florestas tropicais, quase 20% da água doce superficial disponível e 1/3 do pool genético planetário, o bioma amazônico se destaca nos debates internacionais contemporâneos por seus incomparáveis recursos naturais, seu papel nas mudanças climáticas e nas questões de biodiversidade. Isso motiva a ideia de que a Amazônia é uma questão inescapável e, portanto, muitos esforços levaram à concepção de um mecanismo de governança, atualmente baseado em um Tratado (1978) e em uma Organização Intergovernamental (2002).

Figura 3

A Amazônia ^[14]

 

Em 3 de julho de 1978,^[15] os oito países amazônicos assinaram a OTCA com o objetivo de promover o desenvolvimento harmonioso dos territórios por meio de ações conjuntas que beneficiariam toda a região. No entanto, ao longo dos anos, houve inúmeras críticas à capacidade da OTCA de cumprir seus objetivos, em parte devido à desconfiança entre os próprios países membros.^[16] Essa estrutura normativa, baseada nas percepções que os atores constroem de si mesmos e daqueles com quem interagem, estabeleceu uma governança amazônica cooperativa, mediando suas interações entre si. Isso representou um passo importante, embora limitado em termos de escopo e resultados

A partir de 1988, esforços substanciais resultaram na criação de várias Comissões Especiais que constituíram espaços privilegiados para tratar de questões como Meio Ambiente (CEMAA), Ciência e Tecnologia (CECTA), Saúde (CESAM), Assuntos Indígenas (CEAIA), Transporte, Infraestrutura e Comunicações (CETICAM), Turismo (CETURA) e Educação na Amazônia (CEEDA). Entretanto, nenhuma Comissão foi criada para tratar do problema de questões ilícitas e relacionadas durante esse período.

Em 1998, uma nova fase no multilateralismo amazônico começou com a aprovação de uma emenda ao TCA, criando a OTCA para fortalecer e implementar os objetivos do Tratado. Como parte desses esforços, a Secretaria Permanente foi estabelecida no Brasil em 2002, com o objetivo de identificar as prioridades econômicas, políticas, ambientais e sociais dos países amazônicos, de acordo com uma Agenda Estratégica de Cooperação Amazônica (AECA).

Assim nasceu a OTCA, uma organização intergovernamental que é o único bloco socioambiental da América Latina e que, por meio da Cooperação Sul-Sul, busca estabelecer sinergias entre governos, organizações multilaterais, agências de cooperação, sociedade civil organizada, movimentos sociais, comunidade científica, setores produtivos e sociedade no âmbito da implementação do TCA.

Entretanto, vale a pena observar que a estrutura institucional da OTCA não teve e não tem uma disposição normativa que estabeleça formalmente o combate ao crime transnacional e às atividades ilícitas. Nesse sentido,^[17] as fragilidades político-institucionais dos países amazônicos têm sido identificadas como um dos principais fatores responsáveis por transformar a região em um vácuo de poder onde florescem redes de crime organizado, uma questão de importância crescente nas relações internacionais cujas externalidades ainda não são totalmente compreendidas.

Devido à incapacidade comum desses países de exercer plenamente a soberania e a autoridade sobre seus territórios amazônicos,^[18] o processo de fortalecimento do Estado de Direito na região, conhecida como a “Periferia da Periferia”, assume uma importante dimensão de segurança, um componente essencial para a manutenção da ordem regional. Um passo fundamental nesse processo é entender o sentido que une os países amazônicos em torno de propostas de cooperação, os efeitos resultantes e os mecanismos institucionais que precisam ser aprimorados para enfrentar desafios multidimensionais, entre os quais se destaca a proeminência do crime organizado. Por essa razão, destaca-se a visão de futuro da OTCA, que, em tese, permite a inclusão desse tema e fundamenta a proposta de ampliação institucional de suas capacidades de ação.

Dada a complexidade de um cenário em que o destino de seus atores está inevitavelmente entrelaçado, é fundamental refletir sobre vetores e movimentos capazes de moldar o tabuleiro geopolítico amazônico.

Uma Organização reconhecida nos Países Membros e internacionalmente como referência na cooperação regional, na discussão e posicionamento de temas da agenda internacional relacionados com a Amazônia e no intercâmbio de experiências, atuando com base nos princípios do pleno exercício da soberania no espaço amazônico, do respeito e harmonia com a natureza, do desenvolvimento sustentável integral e da redução das assimetrias dos Estados da Região”.^[19]

Nesse sentido, para tornar a proposta efetiva, destacam-se as características peculiares desse espaço: tudo na Amazônia é imenso, grande, desafiador. É onde se encontram os desafios do passado e do presente, incluindo as ameaças à sua biodiversidade única, o que é, sem dúvida, um desafio e também uma oportunidade para o desenvolvimento de uma governança pragmática. Essa reserva significa ativos altamente estratégicos, que devem ser preservados e monitorados por seu potencial de gerar, entre outras coisas, revoluções científicas disruptivas, especialmente quando cinco membros da OTCA estão entre os 17 países considerados megabiodiversos.

Produtos farmacêuticos, por exemplo, baseados em plantas amazônicas contrabandeadas, são industrializados no exterior, o que agrava os riscos associados ao biocomércio clandestino. Como resultado, o lento progresso da pesquisa biotecnológica nas academias pan-amazônicas atrasa o uso da biodiversidade para o progresso da região.

Um exemplo bem conhecido é o dos peptídeos extraídos do veneno da víbora (Bothrops jararaca) no tratamento da hipertensão, resultado da pesquisa do médico brasileiro Sérgio H. Ferreira. Associado à biopirataria, o medicamento desenvolvido e patenteado pela Bristol-Meyers Squibb, o captopril, é o anti-hipertensivo mais vendido na Europa e nos Estados Unidos.

Dessa forma, os crimes ambientais são, sem dúvida, um dos pontos que demandam esforços conjuntos para atender à necessidade imperiosa de repensar o multilateralismo amazônico na ordem mundial 2.0. E pensar em uma perspectiva que associe geopolítica e biodiversidade reforça a afirmação de que a prevalência da miopia entre os países amazônicos leva perigosamente a erros que podem prejudicar seriamente o desenvolvimento e a segurança da Amazônia.^[20]

Conclusões

Conforme discutido na cadeia causal, no contexto da ordem mundial 2.0, a governança policêntrica é crucial para enfrentar os desafios contemporâneos no Arco Andino-Amazônico de Instabilidade. Portanto, o projeto de pesquisa sugere o uso da OTCA como uma ferramenta para combater as múltiplas manifestações de atividades ilícitas transnacionais, por meio dos três eixos selecionados: político-diplomático, técnico e estratégico.

Antes da análise final, é pertinente destacar que a proposta apresentada neste documento de política é plausível, empírica e testável, conforme exigido pela pesquisa científica. Os argumentos são apoiados por sólidas evidências empíricas.

Para ilustrar a viabilidade analítica do documento, menciona-se o excelente resultado alcançado na VIII Reunião de Ministros das Relações Exteriores da OTCA (2004), em que a questão de “segurança e defesa” foi incluída no escopo do multilateralismo amazônico. Essa decisão marcou uma nova realidade, diferente do período defensivo-protecionista do TCA, caracterizado pela desconfiança entre os signatários que impedia a inclusão de temas sensíveis nas negociações.

Na reunião seguinte de ministros, realizada em 25 de novembro de 2005 em Iquitos, Peru,^[21] os ministros das Relações Exteriores reiteraram sua intenção de discutir a inclusão desse tema como um vetor para a cooperação amazônica. Posteriormente, em 13 de julho de 2006,^[22] por iniciativa da Colômbia, foi realizada em Bogotá a Primeira Reunião Ministerial sobre Defesa e Segurança Integral da Amazônia.

Os Ministros da Defesa e as delegações dos países da OTCA promoveram conversações para construir mecanismos de cooperação que ajudem a mitigar os problemas que comprometem a segurança na região amazônica. Nesse sentido, duas ações se destacaram: a proposta da delegação peruana de estabelecer uma Comissão Especial de Defesa e Segurança Integral na Amazônia para apoiar políticas setoriais e a identificação formal das principais ameaças regionais.

O crime transnacional foi identificado como uma ameaça significativa que afeta o espaço amazônico, justificando a adoção de medidas especiais. Conforme declarado por Camilo Ospina Bernal, então Ministro da Defesa da Colômbia, “nesse contexto, as forças armadas devem estar preparadas para desempenhar um papel de liderança na garantia da integridade da Amazônia, especialmente nas extensas áreas de fronteira onde a ação das forças de segurança é limitada pelas singularidades geopolíticas da região”.^[23]

A declaração final da Conferência estabeleceu três temas centrais como base de referência para uma agenda de ação multilateral sobre segurança e defesa: 1) combate ao crime organizado transnacional, especialmente o tráfico de armas e drogas; 2) desenvolvimento de um sistema abrangente de vigilância e proteção da Amazônia; 3) combate ao tráfico ilegal de espécies da flora e fauna amazônicas.^[24]

Em nível estratégico, a suspensão das atividades da UNASUL ressalta a necessidade da OTCA como um instrumento de governança eficaz e temporário para combater ações criminosas. A implementação do Observatório Regional Amazônico (ORA) em 2019 foi o primeiro passo nessa direção, ainda que indiretamente.

O ORA facilita o fluxo de informações entre instituições e autoridades intergovernamentais, sendo um centro de referência científico-tecnológico sobre a biodiversidade amazônica e as questões estabelecidas na Agenda Estratégica. Também compila informações sobre riqueza de espécies, endemismo, ameaças e tráfico ilegal de espécies de acordo com a Convenção sobre o Comércio Internacional de Espécies Ameaçadas de Fauna e Flora Silvestres (CITES).

Embora inicialmente focado no meio ambiente, o ARO poderia expandir sua capacidade de monitoramento para outras dimensões. Portanto, a integração da luta contra a biopirataria na estrutura institucional da OTCA, que geralmente está ligada a crimes como lavagem de dinheiro e corrupção, é um passo natural.

Por fim, reconhecendo o momento oportuno e o alinhamento de interesses para desenvolver uma estratégia de desenvolvimento conjunto, é fundamental que os três eixos mencionados na cadeia causal trabalhem de forma coordenada. Isso implica duas medidas imediatas: 1) que a Secretaria Permanente estabeleça uma Comissão Especial (CE) temática, algo que não acontece desde a criação da OTCA; 2) dado que o orçamento da OTCA é limitado, é essencial definir uma fonte de financiamento para sustentar as atividades de um grupo de trabalho encarregado de propor uma agenda de ação que permita a criação da CE.

Notas de fim:

1. Richard Haass, “World Order 2.0: The Case for Sovereign Obligation“, Foreign Affairs 96, no. 1, 2017, 1-9. ↑
2. Ibid, 2. ↑
3. Barry Buzan and Ole Wæver, “Regions and Powers: The Structure of International Security” (Cambridge University Press, 2003), 315. ↑
4. Mercosur, “En pocas palabras,” acceso el 23 de junio de 2024, https://www.mercosur.int/quienes-somos/en-pocas-palabras/. ↑
5. Aún persisten los resentimientos de las disputas territoriales de los siglos XIX y XX que involucraron a Perú, Bolivia, Venezuela, Colombia, Guyana y Ecuador. ↑
6. Oscar Medeiros Filho, “Breve panorama de segurança na América do Sul”. En O Brasil e a segurança em seu entorno estratégico”. Editado por Reginaldo Mattar Nasser y Rodrigo Fracalossi de Moraes (Brasília: IPEA, 2014), 29. ↑
7. Barry Buzan y Ole Wæver, “Regions and Powers: The Structure of International Security”, (Cambridge: Cambridge University Press, 2003), 331. ↑
8. Francis Fukuyama, “State Building: Governance and World Order in the 21st” (London: Profile Books, 2004). ↑
9. Las variables seleccionadas para el estudio se enumeran en la cadena causal. La llamada variable independiente es aquella que afecta a otras variables, son fenómenos útiles para explicar las características o comportamiento del objeto de estudio. Por lo tanto, la variable dependiente es lo que el investigador quiere explicar en términos de la influencia de una o más variables independientes. Finalmente, la variable interviniente es aquella que, en una secuencia causal, se ubica entre la variable independiente y la variable dependiente, ayudando a explicar el proceso por el cual la primera influye en la segunda. ↑
10. Programa de Cooperação em Segurança Regional (PCRS). “Tendências de Seguridad en América del Sur e Impactos en La Región Andina”, Policy Paper no. 9, mayo de 2006. ↑
11. Moisés Naím, “Illicit: How Smugglers, Traffickers and Copycats are Hijacking the Global Economy” (New York: Anchor Books, 2005), 57. ↑
12. Fábio Albergaria Queiroz, “Hidropolítica e Segurança: as Bacias Platina e Amazônica em perspectiva comparada” (Brasília: Ministério das Relações Exteriores, 2012). ↑
13. QUEIROZ, 2012. ↑
14. Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA). “La Amazonía”, consultado el 24 de junio de 2024. http://otca.org/la-amazonia/. ↑
15. Fábio Albergaria Queiroz, Guilherme Lopes y Liziane Paixao. “Reflexões sobre a construção de um Regime de Cooperação Amazônico: do Protecionismo Defensivo à Reinvenção Institucional (1978-2020)”. En Direito e Desenvolvimento da Amazônia2, editado por Jean Carlos Dias, José Claudio Monteiro de Brito Filho, y José Henrique Mouta Araújo, (Florianópolis: Qualis, 2020), 517-534. ↑
16. Queiroz, P. L., Cunha, R. A., y Oliveira, M. A, “Desafíos de la OTCA en el contexto amazónico”, Revista de Estudios Internacionales 35, no. 2 (2020): 123-145. ↑
17. Argemiro Procópio. Subdesenvolvimento Sustentável. Curitiba: Juruá, 2007. ↑
18. Argemiro Procópio. Diplomacia e Desigualdade. Curitiba: Juruá, 2010. ↑
19. OTCA, “¿Quiénes Somos?”, consultado el 2 de junio de 2022, http://otca.org/quienes-somos/. ↑
20. Argemiro Procópio. Destino Amazônico. São Paulo: Hucitec, 2005. ↑
21. OTCA (Organización del Tratado de Cooperación Amazónica). Declaración de Iquitos. Brasília: OTCA, 2005. Acceso el 24 de junio de 2024. www.otca.org.br. ↑
22. OTCA (Organização do Tratado de Cooperação Amazônica). Ata da Primeira Reunião de Ministros da Defesa sobre Defesa e Segurança Integral da Amazônia. Brasília: OTCA, 2006. Acceso el 24 de junio de 2024. www.otca.org.br. ↑
23. Camilo Ospina Bernal, “Intervención durante la Primera Reunión Ministerial sobre Defensa y Seguridad Integral de la Amazonía”, Bogotá, 13 de julio de 2006, citado en “Declaración Final de la OTCA”, 2006, 1. ↑
24. Ibid. ↑