Este artículo ha sido publicado inicialmente en la Revista Seguridad y Poder Terrestre
Vol. 3 No. 3 (2024): julio a septiembre

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Resumen

En el artículo se analizan las actividades ilícitas transnacionales en la Amazonía, un espacio donde prosperan diversas redes criminales. Como propuesta de investigación, se verifica, a través de inferencias descriptivas (cómo) y causales (por qué), hasta qué punto la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA) puede convertirse en una herramienta eficaz para combatirlas, reemplazando a la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), que antes de la suspensión de sus actividades era el foro apropiado para ello. Para lograr esto, se desarrolla la investigación basada en la comprensión de Richard Haass (2017), quien sostiene que vivimos en un mundo integrado e interdependiente o, en otras palabras, en un Orden Mundial 2.0. En este contexto, las amenazas superpuestas desde el exterior y el interior de una región o país requieren respuestas coordinadas para proteger los intereses de aquellos que, en cierta medida, se ven afectados por las externalidades resultantes, como es el caso de la región amazónica.

Palabras clave: Amazonía, Organización del Tratado de Cooperación Amazónica, Delitos transnacionales, Orden Mundial 2.0.

Introducción

Según Richard Haass,^[1] vivimos en un mundo globalizado y altamente interconectado o, en sus palabras, en el Orden Mundial 2.0, donde casi todo -amenazas y/o personas- pueden llegar a cualquier lugar, estableciéndose así complejas relaciones de interdependencia.  En este contexto, caracterizado por retos disruptivos, algunos de ellos sin precedentes, los asuntos internos de un país no pueden ser considerados exclusivos de ese territorio.^[2]

En otras palabras, las amenazas superpuestas, desde fuera y dentro de una región -como en el caso de América del Sur- demandan respuestas coordinadas para proteger a los intereses de quienes, en cierta medida, se ven afectados por las externalidades resultantes de asuntos como la degradación del medio ambiente, el cambio climático, los desplazamientos forzados inducidos por conflictos, la radicalización y la financiación del terrorismo, los ciberataques en gran escala, el uso intencional de la violencia por entidades no estatales, la proliferación de estados fallidos y el crimen organizado.

Si se considera el entendimiento de Buzan y Wæver (2003)^[3], de que si en América del Sur, el Cono Sur optó por el camino de la integración y el fortalecimiento de la confianza mutua, teniendo el Mercado Común del Sur (Mercosur)^[4] como pilar, el Norte Andino-Amazónico mantiene latentes las reminiscencias de un pasado de conflictos y rivalidades en un escenario agravado por problemas estructurales endémicos.^[5]

En este Arco de Inestabilidad en desarrollo en el Norte-Andino-Amazónico, existen serias debilidades político-institucionales, uno de los principales factores responsables de convertirlo en un vacío de poder ocupado por redes del crimen organizado, que han insertado a la subregión en el mercado mundial de los ilícitos. Por lo tanto, el crecimiento exponencial de las actividades criminales transnacionales ha convertido a la Amazonía, compartida por ocho países, en un espacio donde prosperan amenazas de los tipos más variados, desde el narcotráfico hasta la biopiratería.

Considerando las especificidades de cada subregión, los hechos relatados apuntan a la existencia de dos zonas con dinámicas distintas de interacción en América del Sur. Por un lado, en el Cono Sur se observa un arco de mayor estabilidad, aunque con muchos problemas estructurales y cíclicos, cuya expresión más exitosa es el Mercosur. Por otro lado, la región andino-amazónica se presenta como una zona de inestabilidad que contribuye a la perpetuación de un contexto geopolítico conflictivo, alimentado por el surgimiento de nuevas amenazas que se suman a los temas tradicionales de la agenda de seguridad subregional, todas susceptibles de causar «spillover effects«.

Figura 1

Los Arcos de América del Sur^[6]

Ante tal escenario, se estaría atestiguando en la subregión, conforme las palabras de Buzan y Wæver, «a weakening of states, increasing external involvement, and much violence at all levels of society.»^[7] Así, dadas las debilidades sistémicas de la región que incluye los países andino-amazónicos, el proceso de construcción estatal (State Building) se convierte en una importante dimensión de seguridad y defensa defensa, sostiene Fukuyama (2004).^[8] Para que esto se convierta en realidad, se propone fortalecer la capacidad de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA) y, de esta manera, contrarrestar los ilícitos transnacionales y promover el Estado de Derecho mediante el marco institucional del Tratado de Cooperación Amazónica (TCA). Esta estrategia se considera la opción más viable.

En esa coyuntura, con la suspensión de las actividades de la UNASUR, se ha concebido la propuesta de institucionalizar, en la estructura de la OTCA, herramientas para combatir las redes transnacionales, teniendo como factor clave y punto de partida el tema ambiental. Esto se lograría por medio de un modelo de gobernanza policéntrica basada en tres dimensiones: político-diplomática, estratégica y técnica, como se describe en la siguiente cadena causal.

Figura 2

Cadena causal del estudio de caso^[9]

De esta manera, para cumplir con la tarea propuesta, la investigación, metodológicamente cualitativa, analiza algunos aspectos del marco normativo del TCA en el contexto de una gobernanza policéntrica. Esta se refiere a una estructura de toma de decisiones que combina simultáneamente características intergubernamentales y supranacionales. Utilizando fuentes primarias y secundarias, se sugieren proposiciones causales entre las variables de la cadena causal que justifican a la OTCA como herramienta para combatir las redes del crimen transnacional en el arco de inestabilidad andino-amazónico. Esto se basa, pragmáticamente, en un marco normativo ambiental que integra dos temas centrales en la agenda de las relaciones internacionales contemporáneas.

De la UNASUR a la OTCA

Las inferencias apuntan a que las amenazas y vulnerabilidades presentes en el Arco Andino-Amazónico configuran una agenda compleja y difusa, marcada tanto por cuestiones transnacionales –vinculadas a la práctica endémica de actividades ilícitas– como por problemas endógenos derivados de las profundas debilidades estructurales que caracterizan a los países de la región.^[10] Algunos de estos países son prototipos de estados fallidos “en que las instituciones dejaron de funcionar o fueron regimentadas para servicios de intereses privados, muchas veces ilícitos”, sostiene Naím (2005).^[11]

En el contexto de los esfuerzos para construir una confianza mutua y necesaria, cabe mencionar la suscripción del tratado de creación de la UNASUR –proyecto de integración originalmente conocido como CASA– el 23 de mayo de 2008, en Brasilia, Brasil, como herramienta de gobernanza en América del Sur. Congregando a los doce países de América del Sur (excepto la Guayana Francesa por ser un territorio francés de ultramar), la UNASUR se originó con el objetivo de promover una identidad estratégica propia por medio de la integración sudamericana en los ámbitos económico, político, social, ambiental y de infraestructura, tal como se estableció en las Declaraciones de Cuzco y Ayacucho.

En ese sentido, en el plan estratégico-militar, destaca la creación, en su estructura, del Consejo de Defensa Sudamericano (CDS), diseñado entonces para promover, en el corto y mediano plazos, un conjunto de iniciativas en los siguientes ejes temáticos: a) establecimiento de una red de intercambio de información sobre política de defensa; b) transparencia en el gasto de defensa y los indicadores económicos; c) acciones conjuntas en casos de desastres naturales; d) intercambio de conocimientos adquiridos en misiones de paz; e) elaboración de un diagnóstico de la industria de defensa de los países miembros con el fin de promover la complementariedad en áreas de asociación estratégica; f) formación y calificación de recursos humanos, a través de intercambios entre academias militares.^[12] El país anfitrión, Ecuador, también anunció su retiro por considerar que la entidad regional se había convertido en una “plataforma política”.

Sin embargo, la UNASUR sufrió un duro golpe en 2018. Bajo el argumento del mal funcionamiento de la Organización, los cancilleres de Perú, Colombia, Brasil, Argentina, Chile y Paraguay –a través de un documento dirigido al Ministro de Relaciones Exteriores de Bolivia, Fernando Huanacuni, entonces presidente de la UNASUR– anunciaron que dejarían de participar en las actividades del bloque. En 2019, el país anfitrión, Ecuador, también anunció su retiro por considerar que la entidad regional se había convertido en una “plataforma política”.

Desde entonces, las actividades de la UNASUR están suspendidas por tiempo indefinido. En ese sentido, se propone la instrumentalización, en la estructura de la OTCA, de herramientas de combate a los ilícitos, como se ha mencionado, por medio de la cooperación en tres ejes –político-diplomático, estratégico y técnico– por los motivos que se exponen a continuación.

OTCA: ¿Herramienta de Combate a los Ilícitos Transnacionales?

Ubicada en el centro-norte de América del Sur, la región amazónica, que abarca los territorios de Brasil, Bolivia, Perú, Ecuador, Colombia, Venezuela, Guyana, Surinam y Guayana Francesa (territorio francés de ultramar), ocupa alrededor de 7.800.000 km2, lo que corresponde a 40 % de la superficie total del subcontinente.^[13]

Con el 30% de los bosques tropicales, casi el 20 % del agua dulce superficial disponible y 1/3 del acervo genético planetario, el bioma amazónico destaca en los debates internacionales contemporáneos por sus incomparables recursos naturales, el rol en cuestiones de cambio climático y biodiversidad. Esto motiva la idea de que la Amazonía es un tema ineludible y, por eso, muchos esfuerzos condujeron al diseño de un mecanismo de gobernanza, actualmente basada en un Tratado (1978) y una Organización Intergubernamental (2002).

Figura 3

La Amazonía^[14]

 

El 3 de julio de 1978,^[15] se suscribió el TCA por los ocho países amazónicos, con el objetivo de promover el desarrollo armónico de los territorios mediante acciones conjuntas que beneficiarán a toda la región. Sin embargo, a lo largo de los años, se han formulado numerosas críticas sobre la capacidad de la OTCA para cumplir sus objetivos, en parte debido a las desconfianzas entre los propios países miembros.^[16] Este marco normativo, basado en las percepciones que los actores construyen de sí mismos y de aquellos con quienes se relacionan, estableció la gobernanza cooperativa amazónica, mediando sus interacciones mutuas. Esto representó un paso importante, aunque limitado en alcance y resultados.

A partir de 1988, se observan esfuerzos sustanciales que resultaron en la creación de varias Comisiones Especiales que constituyeron espacios privilegiados para tratar temas como el Medio Ambiente (CEMAA), Ciencia y Tecnología (CECTA), Salud (CESAM), Asuntos Indígenas (CEAIA), Transportes, Infraestructura y Comunicaciones (CETICAM), Turismo (CETURA) y Educación en la Amazonía (CEEDA). No obstante, no se creó ninguna Comisión para abordar el problema de los ilícitos y asuntos conexos en ese período.

En 1998, comenzó una nueva fase en el multilateralismo amazónico con la aprobación de una enmienda al TCA, creando la OTCA para fortalecer e implementar los objetivos del Tratado. En el marco de estos esfuerzos, la Secretaría Permanente se estableció en Brasil en 2002, con el objetivo de identificar las prioridades económicas, políticas, ambientales y sociales de los países amazónicos, según una Agenda Estratégica de Cooperación Amazónica (AECA).

Así nació la OTCA, una organización intergubernamental que es el único bloque socioambiental de América Latina y que, a través de la Cooperación Sur-Sur, busca establecer sinergias entre gobiernos, organismos multilaterales, agencias de cooperación, sociedad civil organizada, movimientos sociales, comunidad científica, sectores productivos y la sociedad en el marco de la implementación del TCA.

No obstante, cabe señalar que en la estructura institucional de la OTCA no hubo ni hay una previsión normativa que establezca formalmente el combate al crimen y los ilícitos transnacionales. En ese sentido,^[17] se señalan las debilidades político-institucionales de los países amazónicos como uno de los principales factores responsables de convertir la región en un vacío de poder donde florecen las redes del crimen organizado, un tema de creciente importancia en las Relaciones Internacionales cuyas externalidades aún no son completamente conocidas.

Debido a la incapacidad común de estos países para ejercer plenamente la soberanía y la autoridad sobre sus territorios amazónicos,^[18] el proceso de fortalecimiento del Estado de Derecho en la región, denominada «Periferia de la Periferia,» asume una importante dimensión de seguridad, componente esencial para mantener el orden regional. Un paso fundamental en este proceso es comprender el significado que une a los países amazónicos en torno a propuestas cooperativas, los efectos resultantes y los mecanismos institucionales que deben mejorarse para enfrentar desafíos multidimensionales, entre los cuales destaca el protagonismo del crimen organizado. Por ello, se subraya la visión de futuro de la OTCA que, en teoría, permite la inclusión de este tema y fundamenta la propuesta de ampliación institucional de sus capacidades de acción.

Ante la complejidad de un escenario en el que el destino de sus actores se entrelaza inevitablemente, es crucial reflexionar sobre vectores y movimientos capaces de conformar el tablero geopolítico amazónico.

«Una Organización reconocida al interior de los Países Miembros y en el ámbito internacional como referente en la cooperación regional, en la discusión y posicionamiento en temas de la agenda internacional relativas a la Amazonía y en el intercambio de experiencias, actuando con base a los principios de pleno ejercicio de la soberanía en el espacio amazónico, el respeto y armonía con la naturaleza, el desarrollo integral sustentable y la reducción de asimetrías de los Estados de la Región”.^[19]

En ese sentido, para hacer efectiva la propuesta, se destacan las características peculiares de este espacio: todo en la Amazonía es inmenso, grande, desafiante. Es donde se encuentran los desafíos pasados y presentes, entre los cuales las amenazas a su biodiversidad única, lo que sin duda es un desafío, además de una oportunidad para el desarrollo de una gobernanza pragmática. Esa reserva significa activos altamente estratégicos, que deben ser preservados y monitoreados en cuanto a su potencial para generar, entre otras cosas, revoluciones científicas disruptivas, especialmente, cuando cinco miembros de la OTCA están entre los 17 países considerados megabiodiversos.

Los productos farmacéuticos, por ejemplo, a base de plantas amazónicas de contrabando, se industrializan en el extranjero, lo que agudiza los riesgos asociados a los bionegocios que ocurren clandestinamente. En consecuencia, el avance aletargado de la investigación biotecnológica en las academias panamazónicas retrasa el aprovechamiento de la biodiversidad para el progreso de la región.

Un ejemplo muy conocido es el de los péptidos extraídos del veneno de la víbora (Bothrops jararaca) en el tratamiento de la hipertensión, resultado de una investigación del médico brasileño Sérgio H. Ferreira. Asociado a la biopiratería, el fármaco desarrollado y patentado por Bristol-Meyers Squibb, captopril, es el antihipertensivo de mayor venta en Europa y América.

De esa manera, los delitos ambientales son, sin duda, uno de los puntos que demandan esfuerzos conjuntos para atender la imperiosa necesidad de repensar el multilateralismo amazónico en el orden mundial 2.0. Y pensar en una perspectiva que asocie la geopolítica con la biodiversidad refuerza la afirmación de que la prevalencia de la miopía entre los países amazónicos conduce peligrosamente a errores que pueden dañar gravemente el desarrollo y la seguridad de la Amazonía.^[20]

Conslusiones

Como se expuso en la cadena causal, en el contexto del orden mundial 2.0, una gobernanza policéntrica es crucial para abordar los retos contemporáneos en el Arco de Inestabilidad Andino-Amazónico. Por ende, el diseño de investigación sugiere utilizar la OTCA como herramienta para combatir las múltiples manifestaciones de ilícitos transnacionales, a través de los tres ejes seleccionados: político-diplomático, técnico y estratégico.

Previo al análisis final, es pertinente destacar que la propuesta presentada en este policy paper es plausible, empírica y comprobable, tal como lo exige la investigación científica. Los argumentos se respaldan en evidencias empíricas sólidas.

Para ilustrar la viabilidad analítica del artículo, se menciona un resultado destacado alcanzado en la VIII Reunión de Ministros de las Relaciones Exteriores de la OTCA (2004),^[21] donde se incluyó el tema de «seguridad y defensa» en el ámbito del multilateralismo amazónico. Esta decisión marcó una nueva realidad, distinta al período defensivo-proteccionista del TCA, caracterizado por la desconfianza entre los signatarios que obstaculizó la inclusión de temas sensibles en las negociaciones.

En la siguiente reunión de ministros, celebrada el 25 de noviembre de 2005 en Iquitos, Perú,^[22] los cancilleres reiteraron su intención de discutir la inserción de este tema como un vector de cooperación amazónica. Posteriormente, el 13 de julio de 2006,^[23] por iniciativa de Colombia, tuvo lugar en Bogotá la Primera Reunión Ministerial sobre Defensa y Seguridad Integral de la Amazonía.

Los Ministros de Defensa y las delegaciones de los países de la OTCA promovieron conversaciones para construir mecanismos de cooperación que ayuden a mitigar problemas que comprometen la seguridad en la región amazónica. En este sentido, destacaron dos acciones: la propuesta de la delegación peruana de establecer una Comisión Especial de Defensa y Seguridad Integral de la Amazonía para apoyar políticas sectoriales y la identificación formal de las principales amenazas regionales.

Los ilícitos transnacionales fueron identificados como una amenaza significativa que afecta el espacio amazónico, justificando la adopción de medidas especiales. Como afirmó Camilo Ospina Bernal, entonces ministro de Defensa de Colombia, «en este contexto las fuerzas armadas deben estar preparadas para jugar un rol protagónico en garantizar la integridad de la Amazonía, especialmente en las extensas zonas fronterizas donde la acción de las fuerzas de seguridad es limitada por las singularidades geopolíticas de la región».^[24]

La declaración final de la Conferencia estableció tres temas centrales como base referencial para una agenda de acción multilateral en seguridad y defensa: 1) contrarrestar el crimen organizado transnacional, especialmente el tráfico de armas y drogas; 2) desarrollar un sistema integral de vigilancia y protección de la Amazonía; 3) combatir el tráfico ilegal de especies de la flora y fauna amazónica.^[25]

A nivel estratégico, la suspensión de las actividades de UNASUR subraya la necesidad de contar con la OTCA como un instrumento de gobernanza efectivo y temporal para combatir acciones criminales. La implementación del Observatorio Regional Amazónico (ORA) en 2019 fue el primer paso en esta dirección, aunque de manera indirecta.

El ORA facilita el flujo de información entre instituciones y autoridades intergubernamentales, siendo un centro de referencia científico-tecnológico sobre la biodiversidad amazónica y temas establecidos en la Agenda Estratégica. Además, recopila información sobre la riqueza de especies, endemismo, amenazas y el tráfico ilegal de especies según la Convención Internacional de Especies de la Fauna y Flora Amenazadas (CITES).

Aunque inicialmente centrado en el medio ambiente, el ORA podría expandir su capacidad de monitoreo hacia otras dimensiones. Por lo tanto, integrar el combate a la biopiratería en la estructura institucional de la OTCA, vinculada frecuentemente con delitos como el blanqueo de capitales y la corrupción, es un paso natural.

Finalmente, reconociendo el momento oportuno y el alineamiento de intereses para desarrollar una estrategia conjunta de desarrollo, es crucial que los tres ejes mencionados en la cadena causal trabajen de manera coordinada. Esto implica dos medidas inmediatas: 1) que la Secretaría Permanente establezca una Comisión Especial temática (CE), algo que no ha ocurrido desde la creación de la OTCA; 2) dado que el presupuesto de la OTCA es limitado, es fundamental definir una fuente de financiamiento (funding) para sostener las actividades de un grupo de trabajo encargado de proponer una agenda de acción que permita la creación de la CE.

Notas finales:

1. Richard Haass, «World Order 2.0: The Case for Sovereign Obligation«, Foreign Affairs 96, no. 1, 2017, 1-9. ↑
2. Ibid, 2. ↑
3. Barry Buzan and Ole Wæver, “Regions and Powers: The Structure of International Security” (Cambridge University Press, 2003), 315. ↑
4. Mercosur, «En pocas palabras,» acceso el 23 de junio de 2024, https://www.mercosur.int/quienes-somos/en-pocas-palabras/. ↑
5. Aún persisten los resentimientos de las disputas territoriales de los siglos XIX y XX que involucraron a Perú, Bolivia, Venezuela, Colombia, Guyana y Ecuador. ↑
6. Oscar Medeiros Filho, «Breve panorama de segurança na América do Sul». En O Brasil e a segurança em seu entorno estratégico”. Editado por Reginaldo Mattar Nasser y Rodrigo Fracalossi de Moraes (Brasília: IPEA, 2014), 29. ↑
7. Barry Buzan y Ole Wæver, “Regions and Powers: The Structure of International Security”, (Cambridge: Cambridge University Press, 2003), 331. ↑
8. Francis Fukuyama, “State Building: Governance and World Order in the 21st” (London: Profile Books, 2004). ↑
9. Las variables seleccionadas para el estudio se enumeran en la cadena causal. La llamada variable independiente es aquella que afecta a otras variables, son fenómenos útiles para explicar las características o comportamiento del objeto de estudio. Por lo tanto, la variable dependiente es lo que el investigador quiere explicar en términos de la influencia de una o más variables independientes. Finalmente, la variable interviniente es aquella que, en una secuencia causal, se ubica entre la variable independiente y la variable dependiente, ayudando a explicar el proceso por el cual la primera influye en la segunda. ↑
10. Programa de Cooperação em Segurança Regional (PCRS). «Tendências de Seguridad en América del Sur e Impactos en La Región Andina», Policy Paper no. 9, mayo de 2006. ↑
11. Moisés Naím, “Illicit: How Smugglers, Traffickers and Copycats are Hijacking the Global Economy” (New York: Anchor Books, 2005), 57. ↑
12. Fábio Albergaria Queiroz, “Hidropolítica e Segurança: as Bacias Platina e Amazônica em perspectiva comparada” (Brasília: Ministério das Relações Exteriores, 2012). ↑
13. QUEIROZ, 2012. ↑
14. Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA). «La Amazonía», consultado el 24 de junio de 2024. http://otca.org/la-amazonia/. ↑
15. Fábio Albergaria Queiroz, Guilherme Lopes y Liziane Paixao. «Reflexões sobre a construção de um Regime de Cooperação Amazônico: do Protecionismo Defensivo à Reinvenção Institucional (1978-2020)». En Direito e Desenvolvimento da Amazônia2, editado por Jean Carlos Dias, José Claudio Monteiro de Brito Filho, y José Henrique Mouta Araújo, (Florianópolis: Qualis, 2020), 517-534. ↑
16. Queiroz, P. L., Cunha, R. A., y Oliveira, M. A, «Desafíos de la OTCA en el contexto amazónico», Revista de Estudios Internacionales 35, no. 2 (2020): 123-145. ↑
17. Argemiro Procópio. Subdesenvolvimento Sustentável. Curitiba: Juruá, 2007. ↑
18. Argemiro Procópio. Diplomacia e Desigualdade. Curitiba: Juruá, 2010. ↑
19. OTCA, «¿Quiénes Somos?», consultado el 2 de junio de 2022, http://otca.org/quienes-somos/. ↑
20. Argemiro Procópio. Destino Amazônico. São Paulo: Hucitec, 2005. ↑
21. OTCA. VIII Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores (Acta |Resol. | Declaración). Brasilia: OTCA, 2004. Enlace: https://otca.org/project/viii-reunion-de-ministros-de-relaciones-exteriores-acta-resol-declaracion-2/. ↑
22. OTCA (Organización del Tratado de Cooperación Amazónica). Declaración de Iquitos. Brasília: OTCA, 2005. Acceso el 24 de junio de 2024. www.otca.org.br. ↑
23. OTCA (Organização do Tratado de Cooperação Amazônica). Ata da Primeira Reunião de Ministros da Defesa sobre Defesa e Segurança Integral da Amazônia. Brasília: OTCA, 2006. Acceso el 24 de junio de 2024. www.otca.org.br. ↑
24. Camilo Ospina Bernal, «Intervención durante la Primera Reunión Ministerial sobre Defensa y Seguridad Integral de la Amazonía”, Bogotá, 13 de julio de 2006, citado en «Declaración Final de la OTCA», 2006, 1. ↑
25. Ibid. ↑