Este texto fue publicado originalmete en el libro América Latina en la Nueva Geopolítica Global.

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Carlos Malamud Rikles y Rogelio Núñez Castellano^[1]

Resumen

La crisis sanitaria que actualmente experimenta América Latina por la propagación del dengue pone en evidencia distintos problemas estructurales no resueltos históricamente y acumulados desde hace un cuatrienio. Por ello, en este artículo se analiza cómo reaccionó la región frente a la COVID-19, para luego comparar cómo muchos de aquellos errores, insuficiencias e ineficiencias, ocurridos entre los años 2020 y 2021, han reaparecido en los años 2023 y 2024, aunque ahora en relación al dengue. El texto se centra en los aspectos regionales y geopolíticos, y analiza el fracaso en la gestión de las crisis por los limitados mecanismos de integración latinoamericanos, así como la debilidad de las políticas de cooperación y coordinación tanto a nivel regional como subregional o incluso bilateral para dar solución a desafíos que involucran a todo el continente.

Palabras clave: América Latina, pandemia, dengue, integración, cooperación.

Introducción

Cuatro años después de la crisis de la COVID-19, América Latina vuelve a afrontar una nueva crisis sanitaria, esta vez en torno al dengue. Si bien esta es de menor magnitud, extensión y peligrosidad que la anterior pandemia, pone de manifiesto distintos problemas no resueltos y acumulados desde el año 2020. En este artículo se analiza cómo reaccionó la región frente a la COVID-19, para luego comparar cómo muchos errores, insuficiencias e ineficiencias cometidos entre los años 2020 y 2021 han vuelto a reaparecer entre los años 2023 y 2024, en relación al dengue. Pero, sobre todo, el texto se centra en los aspectos regionales, incluso geopolíticos, para interpretar el fracaso en la gestión de las crisis de los limitados mecanismos de integración latinoamericanos, así como la debilidad de las políticas de cooperación y coordinación tanto a nivel regional como subregional o incluso bilateral.

En el año 2020, los países latinoamericanos mostraron una marcada falta de coordinación ante la expansión del virus, con respuestas unilaterales y disímiles, lo que se repitió durante el posterior proceso de la vacunación en el año 2021. La nota dominante fue la inexistencia de un liderazgo regional que ni Brasil ni México quisieron o supieron ejercer. En Brasil, debido al negacionismo de Jair Bolsonaro y en México, por las ambigüedades y rectificaciones constantes de Andrés Manuel López Obrador (AMLO). En lugar de una respuesta coordinada y multilateral predominó el unilateralismo, generando grandes diferencias y distorsiones entre los países al adquirir las vacunas y aplicarlas. La división profundizó la debilidad de América Latina y disminuyó su capacidad de negociación internacional.

En la actual crisis sanitaria, vinculada a la expansión del dengue, la región ha cometido errores similares a los de la pandemia de la COVID-19 entre los años 2020 y 2021, relativos a la falta de medidas nacionales coordinadas para afrontar el desafío de forma más eficiente. Los mecanismos de integración regional han vuelto a mostrar sus limitaciones ante la emergencia de diversas crisis de carácter global o regional. En cuestiones sanitarias, al igual que en otros ámbitos sectoriales como medio ambiente o seguridad, América Latina carece de un marco de integración capaz de dar respuestas regionales a desafíos comunes. Lo normal es que cada país impulse medidas o tome iniciativas descoordinadas con los demás, atendiendo a los propios intereses, sin una visión de conjunto.

Desarrollo

La integración latinoamericana, marcada por sus fracasos y limitaciones, es un viejo tópico en la historia regional. Esta ancla sus orígenes en los años 50 del siglo pasado y se concreta en una gran diversidad de instituciones creadas con este fin, si bien ninguna se ha transformado en un organismo duradero, autónomo y capaz de perpetuarse y de llevar los intereses regionales a la escena mundial. Tampoco ha podido coordinar sus esfuerzos en seguridad, economía, comercio o salud. Como señalaba un informe del año 2022, publicado por Michael Reid, en The Economist, los instrumentos de integración y cooperación en América Latina dan muestras de agotamiento. La mayoría sobrevive gracias a la inercia burocrática.^[2]

América Latina sigue siendo una región fragmentada, más que dividida en dos bloques antagónicos. Está separada en múltiples trozos, difícilmente coordinables entre sí. Es llamativa la proliferación de esquemas de integración regional o comercial —Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac), Unión de Naciones del Sur (Unasur), Foro para el Progreso de América del Sur (Prosur), Mercado Común del Sur (Mercosur), Comunidad Andina (CAN), Sistema de Integración Centroamericano (SICA), Alianza Bolivariana de los Pueblos de Nuestra América (ALBA), Alianza del Pacífico, Comunidad del Caribe (Caricom), y un largo etc. —, y la imposibilidad de que cooperen con eficiencia entre ellos. En este proceso hay una permanente huida hacia adelante, en la cual las nuevas instancias no resuelven las situaciones precedentes ni tampoco aquellas para las cuales fueron creadas. Debido a esta realidad, América Latina carece de un ámbito de integración capaz de dar respuestas regionales eficaces a desafíos comunes, sean generales, comerciales o sectoriales. Lo habitual es que cada país impulse medidas o iniciativas descoordinadas, atendiendo a sus intereses nacionales particulares sin una visión regional.^[3]

El déficit de integración en América Latina ha conocido dos capítulos significativos en los últimos años, ambos relacionados con crisis sanitarias: la COVID-19 (entre los años 2020 y 2021) y el dengue (entre los años 2023 y 2024).^[4] Ambos muestran la necesidad de contar con instituciones de ámbito regional capaces de dar respuestas comunes y coordinadas a retos transfronterizos. Hoy hay un tema sanitario, pero mañana pueden ser otras cuestiones que amenacen los equilibrios económicos y financieros, o la supervivencia de los Estados ante el desafío del cambio climático y del crimen organizado.

Como señalan Rafael Castro Alegría y Detlef Nolte, “las organizaciones regionales latinoamericanas estaban mal preparadas para responder al estrés de la pandemia.” Tanto la única organización que representaba a América Latina y el Caribe en su conjunto, la Celac, como aquella que incluía a todos los países sudamericanos, Unasur, estaban paralizadas o en proceso de desintegración. Los miembros del Mercosur estaban en desacuerdo sobre el futuro de la organización, mientras su componente social se había debilitado. Junto con Unasur desapareció el Consejo Suramericano de Salud (CSS), que prometía ser uno de sus mayores logros fundacionales. La no existencia del CSS afectó directamente la capacidad regional de enfrentar a la COVID-19. Sin duda, esto aumentó la fragmentación subregional. De este modo, “la pandemia golpeó a América Latina en un momento de debilidad institucional de sus organizaciones regionales.”^[5]

La Crisis de la COVID-19

En el año 2020, los países de América Latina mostraron una falta de coordinación ante la expansión del virus, con respuestas unilaterales y diferentes, lo que se repitió durante el proceso de la vacunación contra la COVID-19 en el año 2021. La nota dominante fue la inexistencia de un liderazgo regional, así como de una respuesta multilateral coordinada. En su lugar predominó el egoísmo nacional, causa de grandes diferencias a la hora de adquirir vacunas e inyectarlas. Esta división profundizó la debilidad latinoamericana y su capacidad de negociación.^[6]

El proceso de adquisición de vacunas, en el año 2021, se vio afectado por cinco características importantes: (1) el papel secundario de los organismos de integración para coordinar las negociaciones con los laboratorios farmacéuticos o aquellos gobiernos que desarrollaron vacunas (China y Rusia), (2) la ausencia de mecanismos bilaterales y/o subregionales de coordinación o cooperación, (3) la incidencia de la pugna geopolítica global a nivel regional, (4) la politización, interna e internacional, en torno a las vacunas y (5) la heterogeneidad de las estrategias nacionales.

Después de casi 75 años de esfuerzos infructuosos por avanzar en la integración regional en América Latina, las pandemias de la COVID-19 y el dengue han puesto en evidencia la ausencia de mecanismos adecuados de coordinación y cooperación regional, subregional o bilateral para afrontar este tipo de desafíos. Pese a las buenas palabras, la crisis de la COVID-19 no tuvo ningún efecto duradero en este sentido. La colaboración en lo relativo a las políticas sanitarias es prácticamente inexistente, como se ha visto en las dificultades inherentes al desarrollo de la investigación o al diseño y producción de vacunas.

La gran excepción es la Organización Panamericana de la Salud (OPS), aunque dada su naturaleza organizacional tiene un margen limitado de acción respecto a las decisiones soberanas de los países. Por el contrario, los organismos de integración no cuentan con las políticas idóneas para afrontar esos desafíos y las herramientas de coordinación regional no se han desarrollado. Según María Victoria Álvarez, “el desmantelamiento de instancias que podrían haber servido de plataforma para trabajar de forma conjunta con un importante bagaje en la materia como Unasur, el negacionismo de Brasil, y la debilidad, fragmentación y/o polarización ideológica de esquemas subregionales, tanto relativamente nuevos —Prosur o la Alianza del Pacífico— como maduros, ya sea CAN o Mercosur;” todo “ello privó a los países de la región de contar con una mayor capacidad de respuesta. La exigua coordinación exhibida apenas se exteriorizó en algunas iniciativas menores y de bajo vuelo.”^[7]

La negociación y adquisición de las vacunas volvió a poner en evidencia los límites y déficits en los mecanismos de coordinación y cooperación a escala regional más allá de los habituales de las instituciones de integración. Tanto los organismos de carácter continental (Celac y ALBA) como los subregionales (Unasur, Prosur, Mercosur, Alianza del Pacífico, CAN y SICA) tuvieron un papel menor y periférico. Tampoco supieron coordinar una respuesta conjunta para facilitar su acceso al fármaco y conducir las negociaciones con laboratorios y farmacéuticas. Este fracaso provocó amargas reflexiones entre algunos dirigentes, como la del argentino Alberto Fernández: “A veces pienso que, si hubiésemos estado más juntos y más unidos, seguramente podríamos haber sobrellevado mejor las cosas”.^[8]

El papel periférico de los organismos supranacionales condujo a la mayoría de los gobiernos latinoamericanos a impulsar una estrategia mixta para comprar vacunas, bien adquiriéndolas por su cuenta, mediante negociaciones directas con las farmacéuticas o con ciertos gobiernos, o bien entrando en el programa COVAX (Fondo de Acceso Global para Vacunas COVID-19), puesto en marcha por la Organización Mundial de la Salud (OMS) y la Unión Europea (UE).

La única iniciativa de coordinación latinoamericana que tomó una cierta entidad, aunque finalmente no se materializó en nada concreto, fue la impulsada por México y Argentina, junto con la Fundación Slim. Se trataba de fabricar y distribuir la vacuna de la Universidad de Oxford-AstraZeneca, poniéndola a disposición de los países de la Celac. Tras su aprobación en Argentina (diciembre de 2020) y México (enero de 2021), empresas de ambos países prometieron producir y preparar para su distribución 250 millones de dosis en América Latina. Estas serían fabricadas por el laboratorio argentino mAbxience y envasadas por la empresa mexicana Liomont, aunque no se pudo pasar de las fases iniciales.

Por lo tanto, más allá de ciertas medidas de carácter menor, no hubo pasos significativos para coordinar actividades relacionadas con la pandemia, como la compra o la producción de vacunas. La Celac, la CAN, la Alianza del Pacífico, Mercosur, ALBA y Prosur estuvieron bastante ausentes durante la pandemia a la hora de resolver problemas. Solo Caricom y SICA actuaron con diligencia y se esforzaron en coordinar acciones conjuntas para renegociar la deuda y solicitar apoyo técnico a largo plazo al Banco Interamericano de Desarrollo y al Banco Mundial.^[9] Los Estados miembros del Caricom y del SICA también realizaron compras masivas conjuntas de suministros médicos para obtener mejores precios y desplegaron acciones multidimensionales que abarcaron la salud, la gestión de riesgos, el comercio, las finanzas, la seguridad, la justicia, la migración, el género, la investigación científica y la seguridad alimentaria.^[10]

América Latina en la Pugna Geopolítica de la Vacuna. América Latina se vio inmersa en la pugna geopolítica por la búsqueda de la vacuna y también en su producción, comercialización y distribución. Esto afectó a laboratorios chinos (Sinovac, CanSinoBIO y Sinopharm) y rusos (Gamaleya y VECTOR) frente a los de Estados Unidos (EE. UU.) y la UE (Moderna, Pfizer, AstraZeneca, Janssen, Johnson & Johnson y Novavax). China y Rusia pensaron utilizar la coyuntura para ganar influencia y prestigio internacional (soft power) al abastecer a países de escasos recursos financieros y dificultades para acceder a los viales.

La compra masiva de vacunas por EE. UU. y la UE dejó inicialmente desprovistos a los países de medios y bajos ingresos de los viales necesarios. Esta situación les permitió a Pekín y Moscú aumentar su influencia. Rusia logró que la Sputnik V se produjera en Brasil y Argentina, y comenzó a vacunar con ella en diciembre de 2021. Prueba del importante papel que Rusia asignaba a su vacuna es que el portal Sputnik (cuyo nombre es una mera coincidencia), uno de los principales centros de propaganda rusa, se centró en mostrar los éxitos del producto promovido por el Kremlin frente a los problemas ajenos.

Sin embargo, este movimiento mostró, en el medio plazo, grandes limitaciones. China decidió convertirse en el gran suministrador mundial para los países con escasa capacidad de compra. El presidente Xi colocó a las vacunas en el centro de su estrategia internacional al considerarlas un “bien de utilidad pública mundial”, y las puso a disposición de quienes las solicitaran. Ante la carencia y retrasos de vacunas, Brasil comenzó a repartir seis millones de dosis de Sinovac, fabricadas por el paulista Instituto Butantan, encargado de producir y distribuir para el resto de América Latina. Por su parte, el Instituto de Salud Pública de Chile aprobó el uso de la misma vacuna.^[11]

La Politización de la Vacunación. La adquisición de vacunas y la elección de por cuál inclinarse desató discrepancias y polémicas en varios países, evidenciando la fragmentación, polarización y ausencia de consenso en materia de políticas públicas en buena parte de la región. La división no solo fue regional, sino también se dio en el interior de los países. En Brasil, las vacunas se convirtieron en un arma política y electoral ante las elecciones presidenciales del año 2022. Bolsonaro sostenía una estrategia antivacunas y negacionista, mientras muchos gobernadores y la oposición insistían en liderar campañas de vacunación. En México, la postura de AMLO, en ocasiones cercana al negacionismo y contraria a los confinamientos, provocó enfrentamientos políticos.^[12]

Heterogeneidad de los Planes de Vacunación. La fragmentación de América Latina provocó una gran variedad en los acuerdos firmados con laboratorios y también a la hora de negociar con unas u otras empresas. El ritmo de las negociaciones varió de un país a otro. Algo similar ocurrió con el comienzo de la vacunación. Si en la UE el proceso empezó de forma coordinada en los 27 países miembros, el 27 de diciembre de 2020, en América Latina todo fue más lento y heterogéneo. Algunos países comenzaron con las inoculaciones en enero de 2021. Al poco tiempo México, Chile, Costa Rica y Argentina cumplieron un mes vacunando, mientras otros (Uruguay, Paraguay y Guatemala) aún no habían firmado ningún acuerdo con los laboratorios o recién empezaron a hacerlo en la segunda mitad del mes (Brasil y Panamá).

Las dos grandes potencias regionales, Brasil y México, siguieron estrategias y firmaron acuerdos diferentes. México empezó vacunando con la Pfizer-BioNTech, pero ante los retrasos en el suministro apostaron por la Sputnik V, CanSinoBIO y AstraZeneca. Brasil mantuvo una estrategia particular, diferente incluso a la de sus socios de Mercosur, especialmente Argentina.

Las diferencias entre socios también se dieron en otras zonas. América Central, con uno de los procesos de integración regionales más antiguos (de la década de 1960), dio muestras de heterogeneidad y falta de coordinación para impulsar la vacunación. Algunos países centroamericanos fueron de los primeros en vacunar (Costa Rica), mientras otros, como Guatemala, aún no habían comenzado a negociar con las farmacéuticas en enero de 2021.

En la negociación con los laboratorios occidentales no solo contó la iniciativa gubernamental, sino también la confianza que inspiraba cada gobierno, en relación con su solvencia, capacidad de endeudamiento y seguridad jurídica. Por ejemplo, las garantías (confianza) pedidas a Argentina y Chile eran muy diferentes. Chile cerró acuerdos para vacunar a toda su población (18 millones de habitantes) a mediados del año 2021 e inició la vacunación el 24 de diciembre de ese año, con la vacuna de Pfizer-BioNTech, y comprometió otros dos millones de dosis de Sinovac. También firmó contratos con AstraZeneca-Oxford y Janssen. Por su parte, Argentina no pudo concluir ningún acuerdo con los laboratorios occidentales y su margen de acción final se redujo a adquirir la vacuna rusa.^[13]

El único organismo sanitario de carácter hemisférico, la OPS, creada en el año 1902, incluso antes que la OMS, cumplió un papel destacado, pero con grandes limitaciones. La OPS surgió del panamericanismo de la segunda mitad del siglo XIX. Está integrada por 35 países, incluyendo EE. UU., Canadá y Cuba, y es la organización internacional de salud pública más antigua del mundo. Su función fue importante, aunque se vio lastrada al carecer de competencias suficientes para convertirse en una agencia con capacidad de coordinar esfuerzos.^[14]

La OPS fue, durante la pandemia, el único organismo con organización a escala regional capaz de ofrecer cierta coordinación transnacional. Sin embargo, su capacidad para centralizar las decisiones estaba muy acotada debido a sus históricas limitaciones: las decisiones sanitarias se toman nacionalmente, lo que provoca una alta fragmentación de respuestas, como ocurrió con la COVID-19 y con el dengue. Además, la OPS carece de mecanismos de coordinación o instrumentos de intervención coercitivos para marcar unas directrices comunes y generales. Sus logros finales se redujeron a emitir una primera alerta epidemiológica de forma temprana, el 16 de enero de 2020. Además, su Departamento de Emergencias en Salud supervisó “de cerca la evolución epidemiológica de la situación” y recomendó a las autoridades nacionales monitorear sistemáticamente el sitio de la OMS de Información sobre Eventos.^[15]

Durante la pandemia, la OPS proporcionó cooperación técnica a través de una amplia cantidad de actividades a escala nacional, subregional y regional. A nivel regional codirigió la compra de vacunas a través del Fondo Rotatorio que posee la OPS desde el año 1977, el cual operó como uno de los canales de compra vinculado al mecanismo COVAX, que reconoce a los Estados miembros de la OPS como un bloque unificado. También apoyó económica y financieramente a los países con menores recursos para la compra de insumos médicos. La OPS se dedicó a sistematizar y analizar las amenazas de la pandemia elaborando diferentes indicadores. En un contexto de dificultades financieras, logró movilizar recursos adicionales gracias a su llamamiento a donantes, lo que le permitió recibir 131,5 millones de dólares de instituciones financieras internacionales para compra de insumos y equipos esenciales.^[16]

La Crisis del Dengue

En la actual crisis sanitaria, vinculada a la expansión del dengue, América Latina ha cometido errores similares a los vividos durante la COVID-19, especialmente en lo referente a la adopción de medidas coordinadas por los países para afrontar el desafío de la pandemia de forma más eficiente.

El dengue suele afectar más frecuentemente a las regiones tropicales y subtropicales. La OMS lo describe como una infección vírica transmitida por la picadura del mosquito Aedes aegypti, aunque diversas causas estructurales favorecen su propagación. Entre ellos destacan los déficits en infraestructura física (habitacionales y urbanas), en las condiciones sociales (pobreza y desigualdad), en la inversión en educación ciudadana para desplegar políticas de prevención y en el diseño de un modelo de prevención sanitaria a escala regional a través de organismos de coordinación y cooperación.^[17]

La mayoría de las personas que lo contraen son asintomáticas y mejoran en una o dos semanas, sin embargo, los casos más graves pueden requerir atención hospitalaria o incluso llegar a ser mortales. El dengue supone un nuevo reto regional, como fue la COVID-19. La revista Nature señala que la situación empeorará en los próximos años y en el año 2039 la infección se podría extender a casi la totalidad de Brasil y México, los dos mayores países de América Latina.^[18]

Para que los países latinoamericanos puedan combatir de forma más eficaz al virus y las causas estructurales que favorecen su expansión sería necesaria una mayor coordinación, cooperación y colaboración intergubernamental a escala regional. Esto permitiría elaborar un protocolo de lucha contra la pandemia, en sus diversos niveles, incluyendo el impulso de alianzas público-privadas. Según la OPS, la incidencia acumulada hasta mayo de 2024 era de 776 casos por 100 mil habitantes, una cifra muy superior a la de otros años. De hecho, ha habido un incremento del 243 % en comparación al mismo periodo del año 2023, y del 445 % respecto al promedio de los últimos cinco años. En el año 2023, se produjo la mayor cantidad de casos de dengue en América Latina, con más de 4,5 millones de nuevos contagios. La situación empeoró en el año 2024 y en junio ya se superaban los 9 millones de casos. Sin embargo, no se trata de un fenómeno circunscrito a América Latina y es cada vez más un fenómeno mundial. Según la OMS, en los cuatro primeros meses del año 2024 hubo en todo el mundo 2 millones de casos más que en el año 2023.

La Geografía del Dengue en América Latina. Los brotes de dengue solían producirse entre tres y cinco años después de la última epidemia, aunque recientemente su recurrencia se ha intensificado. Los meses de verano son los más idóneos para la extensión de la enfermedad, debido al calor y a la humedad en época de lluvias, que favorecen la reproducción de los mosquitos y la propagación de la enfermedad. Sin embargo, los efectos del cambio climático y las altas temperaturas han favorecido su transmisión en cualquier temporada.^[19]

En el año 2024, el dengue se ha transformado en un desafío regional, que en poco tiempo podría ser un problema estructural. En esta oportunidad, el actual brote comenzó en el verano austral, en el Cono Sur, para luego extenderse a través de los Andes. A mediados del año 2024 todo apuntaba a que, durante el verano del hemisferio norte, el virus se reactivaría en México y su incidencia se incrementaría en América Central, donde ya era alta.

Cuadro 1: Incidencia por subregiones del dengue en América Latina

Subregión	Incremento con respecto a 2023	País más afectado
América Central y México	92 % respecto al mismo periodo de 2023 y 155 % sobre el promedio de los últimos 5 años	México creció un 354 % respecto a 2023 y 357 % sobre los 5 años anteriores
Caribe	469 % sobre 2023 y 552 % respecto al promedio de los últimos 5 años	República Dominicana creció un 442 % respecto a 2023 y 320 % sobre los 5 años anteriores
Región Andina	37 % respecto a 2023 y 211 % al promedio de los últimos 5 años	Perú creció un 376 % respecto a los 5 años anteriores
Cono Sur	La región que más casos notificó. 244 % respecto al mismo periodo de 2023 y 422 % al promedio de los últimos 5 años	Argentina, más de 1.387 % respecto a los 5 años anteriores

Fuente: Elaboración propia con datos de la OPS

Hasta julio de 2024, la mayor incidencia había ocurrido en el Cono Sur, especialmente en Brasil, que enfrentaba la peor epidemia de dengue de su historia. El ministerio de Salud brasileño confirmó a finales de mayo que se habían superado los cinco millones de casos. El pico máximo anterior se registró en el año 2015, con 1.680.000 casos. La cifra era récord desde el año 2000, cuando se inició la serie histórica. Desde comienzos del año 2024 se acumulan más de 2.800 fallecimientos. Los restantes países del Cono Sur también vivían la peor pandemia de dengue de todos los tiempos y en marzo pasado, Brasil, Argentina y Paraguay concentraban el 85 % de los casos en toda la región. En junio de 2024, Argentina acumulaba más de 520 mil casos, con 366 fallecidos. En comparación interanual, el brote fue 3,26 veces mayor que el del año 2023. Uruguay, un país menos afectado, también marcaba un récord en junio: 1.090 contagios en todo el país. Por su parte, Paraguay superaba los 46 mil casos y los 120 fallecidos.^[20]

Desde el segundo trimestre del año 2024, el dengue se reactivó en la zona andina, especialmente en Bolivia, con la preponderancia de los departamentos amazónicos, comenzando por Cochabamba. En Perú, el gobierno de la presidenta Dina Boluarte aprobó en abril un decreto de emergencia con medidas económicas extraordinarias para reforzar el plan que debía contrarrestar el brote. Entonces se habían registrado 117 muertes en comparación con las 33 del mismo período del año 2023. Los casos sospechosos también se triplicaron hasta llegar a los 236.314 en mayo, 251 % más que el año anterior. En Ecuador, de enero a mayo de 2024, hubo más de 27 mil contagios, casi la misma cifra que en todo el año 2023 (27.838 casos). Colombia pasó de 131.784 casos en el año 2023 a 147.136 entre enero y mayo de 2024. En Chile, cuyas condiciones climáticas son diferentes, los casos de dengue empezaron más tarde, siendo todos importados.

La enfermedad se ha expandido en ese mismo periodo fuera del Cono Sur, especialmente en América Central. Pese a que allí la época de mayor incidencia del dengue es el periodo de final de año, las autoridades de Guatemala declararon en abril la emergencia sanitaria a nivel nacional por la epidemia, que había provocado 12 muertes y más de 17 mil casos en lo que iba del año. Los casos de dengue en Guatemala eran 4,9 veces más que los registrados en el año 2023. Honduras declaró en junio emergencia sanitaria nacional tras un aumento de las hospitalizaciones y muertes por dengue mientras Panamá acumulaba más de 5 mil casos.

En la segunda mitad de 2024 se esperaba que el virus se expandiera a México, América Central y el Caribe, coincidiendo con el verano. Estos países se enfrentaban al inicio de la temporada de mayor circulación del virus, impulsado por el calor y las lluvias, que favorecen su propagación. Sus efectos se vieron desde comienzos del año. En el año 2024 había en México 5.439 casos, cinco veces más que en el mismo período del año anterior, cuando no superó los mil. Los casos de dengue aumentaron en México un 468 % anual, hasta más de 65 mil. Hasta el 31 de mayo, República Dominicana contabilizó 7.574 casos. En el año 2023, el ministerio de Salud confirmó 27.972 casos más que en el año 2022. Y a finales de junio el Ministerio de Salud Pública de Cuba anunció que mantiene alerta el sistema sanitario ante el aumento de los casos de dengue en 9 de las 15 provincias.

Cuadro 2: Declaración del estado de emergencia

País	Declaración estado de emergencia
Argentina	Noviembre de 2023
Paraguay	Noviembre de 2023
Brasil	Enero 2024
Perú	Febrero de 2024
Guatemala	Marzo de 2024
Bolivia	Abril 2024 (Cochabamba)
Colombia	Mayo de 2024
Honduras	Junio de 2024

Fuente: Elaboración propia

Los Esfuerzos para Frenar el Dengue. Los gobiernos tienen pocas soluciones disponibles a corto plazo en la lucha contra el dengue. Su propagación responde no solo a factores estructurales, sino también a factores ambientales que propician su expansión y escapan de su competencia directa, como el aumento de las temperaturas y los eventos climáticos extremos, además de El Niño y su secuela de aumento de la temperatura y sequía. El cambio climático es una de sus causas evidentes. Cuanto mayor es la temperatura, más rápido se desarrollan los mosquitos y a mayor cantidad de lluvia, proliferan los criaderos. En los últimos años ha habido un claro aumento de la temperatura y un cambio en los ciclos de precipitaciones.

Sin embargo, en otros aspectos las políticas públicas son decisivas: inversión en investigación (vacunas, clonación de mosquitos, entre otros) y formación del capital humano (médicos, enfermeros, personal sanitario). También se debería apostar por mejorar la coordinación regional, aunque la falta de estructuras e instituciones de integración regional es un obstáculo importante que frena la introducción de mejoras y buenas prácticas en la lucha contra la pandemia, así como cualquier intento de aumentar la colaboración, la coordinación y la cooperación entre los países.^[21]

Investigación. Una clave para combatir la pandemia es la investigación. Precisamente, un esfuerzo regional coordinado en investigación ahorraría costes, aceleraría los resultados y los tiempos de reacción.^[22] De hecho, mancomunar esfuerzos académicos y de investigación con políticas públicas regionales aumentaría los éxitos en la lucha contra la epidemia. Ya hay avances científicos a escala local, pero faltan iniciativas más coordinadas y complementarias para obtener efectos regionales.

Hay algunos ejemplos nacionales que podrían ser replicados a escala regional o subregional, pero esto exige un mayor esfuerzo de coordinación, cooperación y colaboración. Un grupo de investigadores brasileños ha puesto en marcha un método para luchar contra el mosquito transmisor del dengue: utiliza al mismo insecto como caballo de Troya para diseminar un larvicida. Es una técnica desarrollada por el Instituto público Fiocruz, que consiste en llenar de agua un recipiente con una tela impregnada de larvicida. Y si bien esta no elimina a los mosquitos, acaba con las larvas de los criaderos. En Perú, han creado un animalito artificial en forma de sapo, que con sus movimientos espanta al insecto que no desova.

Sería clave la colaboración regional para impulsar la producción industrial de mosquitos modificados para combatir al dengue. El World Mosquito Program (WMP) impulsa un proyecto para crear mosquitos aedes aegypti con wolbachia, una bacteria de forma natural que tiene cerca del 60 % de los insectos, pero no este mosquito. La bacteria impide el contagio del dengue, ya que el mosquito puede tener el virus, pero no lo transmite. Hace más de 15 años que el WMP extrae la wolbachia de las moscas de la fruta y la inyecta en los huevos del aedes aegypti. Este programa ha dado resultados en Australia, que ya fue declarada libre de dengue e Indonesia, donde la incidencia bajó un 77 %.^[23] Por ahora, esta iniciativa funciona solo en Colombia (con una biofábrica en Medellín), México, Honduras, Brasil y El Salvador.

Al igual que con la COVID-19, la región no solo está rezagada en investigación, sino también actúa descoordinadamente en lo relativo a las vacunas. En el caso del dengue, en octubre de 2023, la OMS recomendó el uso de la TAK-003, fabricada por la farmacéutica japonesa Takeda. La vacuna está basada en una versión debilitada del virus del dengue. En mayo de 2024, la OMS había precalificado dicho fármaco, un proceso que evalúa la calidad, seguridad y eficacia de los medicamentos. Fue la segunda vacuna precalificada por la OMS, que recomienda administrarla en niños de 6 a 16 años en entornos de alta carga de dengue y alta intensidad de transmisión.

Pese a todo, la región sigue actuando de un modo muy descoordinado. La vacuna solo ha sido aprobada en Brasil, Argentina y Colombia y está siendo sometida a revisión regulatoria en otros países, incluyendo México. Solo Brasil desarrolló un plan piloto de vacunación para tres millones de personas con Qdenga, de la farmacéutica Takeda. Mientras tanto, Paraguay sigue aguardando más resultados experimentales. En Bolivia, el ministerio de Salud no recomienda su aplicación y en Argentina, el ministerio de Salud difundió un comunicado desestimando su uso obligatorio pese a que en abril de 2023 reconoció su seguridad, pero no hay un consenso suficiente para incluirla en el calendario nacional de vacunación.

Inversión en Capital Humano y Físico. La pobreza, junto con las malas condiciones de habitabilidad y salubridad, así como las deficientes infraestructuras físicas que afectan a muchas ciudades latinoamericanas son causas de la expansión del virus.^[24] El rápido crecimiento demográfico y la urbanización no planificada y acelerada también juegan un papel crucial en el aumento de los casos de dengue. La retroalimentación de precarias condiciones de vida, con insuficientes servicios de saneamiento y agua potable agudizan el problema y crean un entorno favorable para la proliferación de los mosquitos.

En el siglo XX, América Latina se urbanizó rápidamente.^[25] Entre los años 1970 y 2000, la población urbana aumentó un 240 %. Hoy, más del 80 % de sus habitantes vive en ciudades y, hacia el año 2040, la cifra se incrementará al 85 %.  El crecimiento urbano acelerado, sin una planificación integral, ha provocado que las ciudades enfrenten graves problemas de habitabilidad y sostenibilidad. También sobresale un conjunto de hechos que ayudan a propagar el dengue, como la proliferación de infraviviendas, los asentamientos precarios, la ocupación ilegal de tierras marginales, los mayores costos económicos y sociales para acceder a infraestructuras básicas y a bienes y servicios urbanos de calidad.

Estas características de la urbanización latinoamericana favorecen la extensión de las pandemias. Las urbes medianas y grandes se convierten en epicentros de flujos demográficos masivos. Los trayectos prolongados en medios públicos de locomoción abarrotados (autobuses, trenes y metros) facilitan los contagios. Algo similar ocurre con la vivienda, donde la coexistencia de familias con tres o más generaciones en una misma morada de mínimas dimensiones, incluso en una misma habitación, complica aún más las cosas.

La región tiene un gran déficit habitacional. Una de cada tres familias, 59 millones de personas, habita en viviendas precarias, generalmente reducidas, construidas con materiales inadecuados o carentes de servicios básicos. Casi dos de los tres millones de familias que se forman cada año se ven obligadas a instalarse en casas informales debido a la oferta insuficiente de viviendas adecuadas y asequibles. El déficit ha aumentado sistemáticamente desde el año1990.^[26]

La desigualdad acecha a las ciudades latinoamericanas. Esta se manifiesta en la distribución del ingreso, pero también en el hábitat y en el acceso a bienes y servicios (educación, salud, sistemas crediticios, etc.). Según la Cepal, el porcentaje de pobreza extrema en el año 2023 era del 6,2 % de la población y de pobreza era del 29 %. El coeficiente de Gini se sitúa en el entorno del 0,46, aunque varias ciudades superan ampliamente esas cifras. La difícil situación social complica el acceso a la vivienda y aumenta el número de asentamientos informales, que se nutre de entre un 20 % y 50 % de la población de las grandes urbes latinoamericanas. La migración masiva, de las zonas rurales a las urbanas, la movilidad intraurbana de los sectores de mayores ingresos (del centro a barrios periféricos, con urbanizaciones cerradas) han reordenado el espacio urbano, marcado por altos niveles de segregación socioeconómica y geográfica.

Si bien el dengue no es una enfermedad solo de pobres, la pobreza es el mejor caldo de cultivo y le sirve de trampolín. En Argentina, por ejemplo, las provincias más golpeadas por el dengue presentan las mayores tasas de pobreza. Las tres provincias con mayor incidencia (casos por cada 100 mil habitantes) son Catamarca (45 % de pobreza y 1.646 casos por cada 100 mil habitantes), Chaco (65 % de pobreza en el área de Gran Resistencia y 1.499 casos por cada 100 mil habitantes) y Formosa (47% de pobreza y 1.454 casos por cada 100 mil habitantes).

La incidencia del dengue es muy superior allí donde las condiciones de vida son inferiores: comunidades con infraestructuras inadecuadas, sin agua potable ni tratamiento eficaz de los desechos sólidos, con basurales a cielo abierto, que favorecen la multiplicación del mosquito. Reducir la pobreza y mejorar la habitabilidad y el acceso al agua potable erigiría una barrera eficaz para contener la expansión del virus. El Aedes aegypti deja sus larvas en el agua, así que los lugares donde esta se estanca tras las lluvias, en cubos que muchas comunidades de bajos recursos usan para almacenarla o en neumáticos, plásticos y demás residuos diseminados en las vías públicas, son los focos más idóneos para el crecimiento de las larvas. El comportamiento social y los factores socioeconómicos influyen en la propagación de enfermedades causadas por este tipo de vectores. El departamento de Medicina Tropical de la Universidad Central de Venezuela estudió que las personas que viven en chabolas tienen 13 veces más probabilidades de ser infectados por dengue que alguien que viva en un apartamento o casa.

Las políticas públicas deben dotar de medios a los servicios de salud, educar a la ciudadanía en buenos hábitos y mejorar las infraestructuras. El vínculo entre dengue y vulnerabilidad social se relaciona con la calidad de las viviendas, el hacinamiento, la forma de almacenar el agua y tratar los residuos. A esto se suman las dificultades para acceder a centros de salud y comprar repelentes u otras formas de mantener alejados a los mosquitos.

Esta estrategia incluye el fortalecimiento de la vigilancia, el diagnóstico temprano y el tratamiento oportuno. Invertir en la reducción de la pobreza y en la mejora de las condiciones físicas y humanas de habitabilidad redunda en un mayor beneficio social y sanitario. Esto implica intensificar los esfuerzos para eliminar los potenciales criaderos de mosquitos, mejorar la protección contra las picaduras, preparar a los servicios de salud para el diagnóstico temprano y educar sobre la necesidad de que, ante los primeros síntomas del dengue, la población acuda de inmediato a los centros de atención médica primaria.

La inversión para mejorar de las infraestructuras favorece que el virus no se propague. En Argentina, por ejemplo, el 92 % de la población es urbana y uno de cada tres hogares tiene problemas en sus viviendas por falta de conexión a servicios básicos, como agua potable, luz o cloacas. A esto se suma una situación de hacinamiento crítico, al convivir más de tres personas por habitación. Estos problemas aumentan las posibilidades de contraer el dengue. El último censo demuestra que, si bien el 93 % de las viviendas particulares recibe agua potable a través de cañería, el 16 % no puede acceder a ella vía red y el 43 % no tiene cloacas. Al mismo tiempo, hay grandes diferencias entre las provincias. Si en Misiones, el 77 % no tiene cloacas, en la Ciudad de Buenos Aires esta cifra cae al 1,5 %. En Argentina se dio una expansión desordenada de las ciudades, lo que dio lugar a la construcción y expansión de villas de emergencia y asentamientos temporales, por un lado, y a más barrios cerrados (country clubs), por el otro. En los 33 conglomerados urbanos argentinos hay más de seis mil barrios populares donde el 90 % no tiene agua corriente, el 97 % no tiene red cloacal, el 99 % no tiene gas y el 66 % no accede a la energía eléctrica formal.

Resulta clave invertir en capital humano (educación) para seguir formando y concientizando a la población más pobre sobre la necesidad de desarrollar prácticas como el descacharreo en invierno. El descacharreo consiste en sacar de los hogares y sus alrededores todo tipo de objetos que representen un potencial criadero de mosquitos (cualquier receptáculo que pueda almacenar agua estancada, como portamacetas), de forma que no haya sitios disponibles para depositar las larvas y que en septiembre/octubre no eclosionen los huevos. Por eso, las campañas de prevención, la concientización de la población y la educación escolar son claves para contener los brotes.

Brasil es un ejemplo de políticas públicas centradas en la concientización y en la educación. El gobierno distribuye vacunas contra el dengue a través del sistema público de salud, pero debido al bajo número de dosis a disposición, su aplicación se limitó inicialmente a los niños y adolescentes. Sin embargo, subió luego la edad límite a 59 años, ante la escasa respuesta de los ciudadanos para vacunarse.

La Apuesta por la Coordinación Regional. La LIV Reunión Ordinaria de ministros de Salud del Mercosur, celebrada en junio de 2024, mostró cuáles son los déficits regionales para afrontar las crisis sanitarias. Allí se vio la necesidad de desarrollar una estrategia de gestión integral para combatir los virus del dengue, zika y chikunguña, inexistente hasta ahora. Cada país tiene una situación sanitaria particular y debe adaptar las mejores estrategias al respecto. La clave está en prever los mecanismos ambientales de control y mejorar las capacidades de los laboratorios para diagnosticar la enfermedad. La ministra de Salud de Paraguay, María Teresa Barán, señaló que no se trabaja como bloque regional a la hora de transferir conocimiento y experiencias entre los países y para aumentar la producción de medicamentos, insumos y tecnologías para la salud.

Los ministros de Sanidad destacaron que, en el caso del dengue, como con la COVID-19, cada Estado hace la guerra por su cuenta, con escasos o nulos esquemas de coordinación, colaboración y cooperación, sean estos regionales, subregionales o bilaterales. La falta de coordinación regional facilita la expansión del virus, como ocurrió con la COVID-19. América Latina, con solo el 8,2 % de la población mundial, tuvo cerca de 80 millones de casos y 1,7 millones de muertes (el 28 % del total mundial). Estas cifras catastróficas han puesto en evidencia la necesidad de una respuesta regional coordinada y efectiva. Según The Lancet, la tasa de mortalidad por COVID en América Latina durante los años 2020 y 2021 fue de 1,99, casi el doble que la tasa global, de 1,04.^[27]

Cuadro 3: Exceso de mortalidad por la COVID-19 por cada mil habitantes

Región/Media Global	Mortalidad cada mil habitantes
África del Norte y Oriente Medio	1,33
Sur de Asia	1,28
África subsahariana	1,13
Media Global	1,04
Europa Occidental	0,85
Sudeste asiático	0,70
Oceanía	0,69

Fuente: Elaboración propia con datos de The Lancet

Los desafíos sanitarios que enfrenta América Latina, primero por la COVID-19 y ahora por el dengue, han desvelado la inexistencia de respuestas y soluciones coordinadas a escala regional para enfrentar este tipo de retos. En el caso de la COVID-19, los países latinoamericanos respondieron de forma descoordinada a los desafíos de la pandemia. Ahora, nuevamente, con el dengue, la falta de coordinación ha sido evidente. La vacuna ha sido avalada por la UE, Indonesia, Brasil, Argentina y Colombia. Actualmente, se ve un proceso de revisión regulatoria en otros países, como México. El gobierno de Brasil decidió hacer un plan piloto de vacunación masiva con la TAK-003. En este contexto de falta de coordinación, propuestas como la formulada por un grupo de exministros de Salud y académicos en la revista The Lancet va en la línea de avanzar en políticas prácticas de mayor coordinación, cooperación y colaboración regional frente a desafíos comunes, en este caso sanitarios. Se trataría de crear un Centro Regional Latinoamericano de Prevención y Control de Enfermedades (LATAM CDC).^[28]

Iniciativas de este tipo deberían tener algunas características útiles que permitieran eludir aquellos problemas que han lastrado otros intentos de integración regional, como los excesos de ideología y de nacionalismo, y el déficit de liderazgo.^[29] Desde fines del siglo pasado el exceso de ideología ha obstaculizado avances concretos en la integración regional. Mientras la izquierda chavista promovió la Celac, el ALBA o la Unasur, la derecha trató de paralizar estos proyectos con alternativas como la Alianza del Pacífico o Prosur. Al final, ninguno de todos estos esquemas se ha consolidado. Algunos han desaparecido, mientras la mayoría apenas sobrevive en un estado de semiparálisis.

En caso de poder desarrollarse, las instancias de integración regional encargadas de coordinar la lucha contra las epidemias deberían estar regidas por criterios científicos, creando centros técnicos de excelencia, libres de interferencias políticas, capaces de promover la cooperación y la coordinación horizontal entre países, capacitando profesionales de salud pública y estandarizando las prácticas de prevención, preparación y respuesta ante las pandemias.

La integración supone renunciar a distintas competencias nacionales en favor de una instancia supranacional, abandonando aquellas pulsiones nacionalistas que la limitan o la frenan. Para evitarlo, habría que crear un organismo con competencias supranacionales, con autonomía para recopilar e intercambiar datos, vigilar en tiempo real la evolución nacional y regional de las enfermedades, y desarrollar bienes públicos de salud y nuevas tecnologías digitales, como respuestas a los desafíos planteados. Sobre todo, debería gozar de la autoridad suficiente para declarar estados de emergencia de salud pública, que permitan la pronta y eficaz movilización de recursos regionales de forma coordinada.

Una iniciativa de este tipo requiere de fuerte apoyo institucional y de liderazgo regional. El organismo propuesto, el LATAM CDC, debería tener una estructura de gobernanza inclusiva, similar a la de otras instituciones existentes, y debería involucrar a gobiernos, instituciones académicas, organismos internacionales, al sector privado y a la sociedad civil. Aquellos países con sistemas sanitarios más desarrollados, como Brasil, Argentina y México, deberían ejercer un papel de liderazgo para impulsar este proyecto, aunque de momento no parece existir ni la voluntad política ni la interiorización de las ventajas de impulsar una iniciativa semejante.

Conclusiones

Las iniciativas para impulsar una mayor coordinación regional en materia sanitaria, la mayoría de carácter limitado o imposible de llevar a la práctica, alertan de un serio problema estructural: no hay en América Latina una estrategia regional de colaboración, cooperación y coordinación en la lucha contra problemas sanitarios comunes; el dengue en este caso concreto.

La OPS cumple un rol importante pero insuficiente, pese a su alcance hemisférico y por no ser una instancia de integración regional. Sus actividades incluyen la prevención de enfermedades, la vigilancia, la educación sanitaria y el fortalecimiento de los sistemas de salud. Para potenciar los valores señalados (colaboración, cooperación y coordinación) habría que promover políticas públicas de salud de ámbito regional, subregional o incluso bilateral. Esto tiene serias limitaciones, ya que la estructura de gobernanza de la OPS, que incluye tanto a EE. UU. y Canadá como también a Cuba, es intergubernamental y no promueve la cooperación horizontal entre países. La OPS fue el único organismo hemisférico con la capacidad organizacional suficiente como para facilitar cierta coordinación transnacional durante la COVID-19. Sería bueno que esas tareas volvieran a cumplirse con el dengue. Las limitaciones existentes, comenzando por la descentralización de las decisiones sanitarias en América Latina, generaron en el año 2020 una alta fragmentación de las respuestas y mermaron la eficacia de los mecanismos de coordinación. La OPS carecía y carece de instrumentos de intervención coercitivos para coordinar a los diferentes actores naciones, lo que limitaba el cumplimiento.

La COVID-19 y el dengue han demostrado que se requieren organismos regionales con la capacidad organizacional suficiente como para impulsar la coordinación transnacional, con instrumentos de intervención que puedan dirigir iniciativas comunes. El dengue asoma como un desafío creciente (su potencial de transmisión por el mosquito ha aumentado un 54 % entre los años 1951-1960 y 2013-2022) y de alcance regional. La investigación publicada en Nature Communications señala que para el año 2039 el 97 % de las localidades de Brasil estarán afectadas por dengue y el 81 % en México. La lucha contra el dengue, y cualquier otra epidemia, obliga a diseñar estrategias regionales.

Estas estrategias son esenciales para conseguir un triple efecto virtuoso: (1) Impulsar la cooperación y la colaboración de una forma no sesgada ideológicamente y ajena a los vaivenes electorales. Basada en la eficacia para optimizar recursos, reducir tiempos de respuesta, mejorar las capacidades de salud pública, compartir conocimientos y aprovechar la experiencia individual para mejorar las capacidades colectivas. Se trata de diseñar organismos similares a los existentes en la UE y África, que puedan dar respuestas conjuntas a los retos comunes, que faciliten la coordinación, compartiendo recursos, reforzando las capacidades de fabricación de fármacos y otros insumos sanitarios, negociando suministros (vacunas, repelentes, etc.) de manera colectiva. Que también sean capaces de responder rápida y mancomunadamente a los brotes que puedan producirse en cualquier país de la región. La posibilidad de una actuación unitaria permitiría aprovechar las capacidades existentes en cada uno de los estados latinoamericanos, minimizando la duplicación. Un ejemplo es el Fondo Rotatorio de la OPS, que opera como un canal de compra de vacunas mediante el cual se reconoce a los Estados miembros como un bloque unificado. (2) Dicha colaboración puede fortalecer los sistemas nacionales de salud, impulsando el desarrollo sanitario por la necesidad de invertir en capital humano, tecnológico e infraestructuras. (3) Por último, al incentivar espacios para el diálogo y la asociación, la cooperación horizontal contribuiría al establecimiento de una infraestructura de salud resiliente y a avanzar en la colaboración público-privada a escala regional.

La clave pasa por compensar los déficits de las instituciones regionales existentes, apostando por un enfoque más científico centrado en la cooperación y la colaboración regional, como apuntan algunos estudios como el de Ruano y Saltalamacchia.^[30] Un enfoque orientado a las cuestiones técnicas, acompañado por la creación de cuerpos profesionales con autonomía institucional suficiente como para promover una mayor cooperación. Esto permitiría eludir los desacuerdos políticos e ideológicos existentes, producto de la actual fragmentación de América Latina.

Notas finales:

1. Los autores han publicado una versión inicial de este artículo a través del Real Instituto Elcano. ↑
2. Reid, Michael. “Latin America”, The Economist, junio de 2022. ↑
3. Malamud, Carlos. “Integración y cooperación regional en América Latina: diagnóstico y propuestas”, Documento de trabajo del Real Instituto Elcano, 2015. https://www.realinstitutoelcano.org/documento-de-trabajo/integracion-y-cooperacion-regional-en-america-latina-diagnostico-y-propuestas/ ; Carlos Malamud. “La crisis de la integración se juega en casa”, Nueva Sociedad, n.° 219, 2009. https://biblat.unam.mx/hevila/Nuevasociedad/2009/no219/7.pdf ↑
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