Este texto fue publicado originalmete en el libro América Latina en la Nueva Geopolítica Global.

Karina Furtado Rodrigues y Sandro Teixeira Moita^[1]

Resumen

En este artículo se examina —desde cuatro perspectivas— a Brasil en el marco del nuevo escenario geopolítico: la primera, analiza cómo los cambios y tendencias en defensa a nivel mundial y regional afectan al país; la segunda, la evolución del pensamiento, políticas, estructura y programas de defensa; la tercera, cómo este posicionamiento se refleja en los documentos y en el contexto actual; la cuarta, qué esperar para los próximos años en base a las tendencias actuales. Se concluye que, a pesar del contexto internacional, las dinámicas internas de las instituciones de defensa y las limitaciones fiscales en Brasil dificultan un cambio efectivo en su posicionamiento frente a las crecientes tensiones. Sin embargo, existen procesos de cambio institucional en desarrollo que, a medio y largo plazo, podrían mejorar la situación.

Palabras clave: Brasil, geopolítica, Política de Defensa, Estrategia de Defensa, Ministerio de Defensa.

Introducción

¿Cómo influyen la política de defensa y la planificación estratégica de las Fuerzas Armadas Brasileñas en el posicionamiento y desempeño de Brasil en el nuevo escenario geopolítico?

El nuevo contexto geopolítico global se caracteriza por la incertidumbre, debido a los constantes choques entre el orden liderado por Estados Unidos (EE. UU.) y el bloque occidental, y las potencias revisionistas como la República Popular China (RPC) y Rusia. Al revisionismo se suman las limitaciones del dominio estadounidense, desgastado en la Guerra Global contra el Terrorismo tras los ataques del 11 de septiembre de 2001, que resultó en campañas militares inconclusas en Asia y África, así como una sacudida en la dinámica de poder fragmentada en el Medio Oriente.

En el año 2023, por noveno año consecutivo, los gastos militares globales crecieron, superando los 2 billones de dólares en el año 2022.^[2] La producción masiva de equipos militares y municiones volvió a ser prioridad, con costos que van más allá de lo económico y con impactos en las sociedades, incluso en sus estándares de vida. Tal momento de transición no tiene un horizonte claro. Así, la sensación de inseguridad junto a estos conflictos que han estallado en diversas partes del mundo ha llevado a la reformulación de políticas de seguridad y defensa. Aunque sea una región apartada de los conflictos, América Latina no deja de ser influenciada por ellos de múltiples formas, con consecuencias claras en los ámbitos político y económico.

A medida que estos conflictos se prolongan, los países latinoamericanos son arrastrados a la disputa geopolítica global, obligándolos a elegir una alianza con naciones de un determinado bloque, ocasionando inexorables efectos en sus sociedades. Este contexto genera transformaciones en las relaciones entre los actores de la región, influenciadas por posicionamientos ideológicos y la búsqueda de prestigio con naciones occidentales. En medio de esta escala de cambios, las políticas desarrolladas por los Estados latinoamericanos están siendo impactadas de diversas maneras, ya sea por las adaptaciones manifestadas en los conflictos actuales, por el papel de la tecnología en ellos, o por el impacto en las cadenas de valor de las industrias de defensa globales, solo por mencionar algunos de los muchos puntos que elevan la tensión en el debate sobre propuestas y la importancia de la producción de documentos normativos relacionados con la defensa.

El desafío en la producción de estos documentos implica identificar vías que puedan ser ejercidas en un contexto geopolítico convulso, lo que conlleva a decisiones difíciles de tomar dada la agresiva competencia entre potencias en el escenario internacional. La fractura que se ha abierto influye —e influirá— en los intercambios económicos, la reorganización de alianzas e incluso en las compras en el mercado de defensa. En respuesta, se espera que los Estados cambien: (1) su discurso político y diplomático de defensa; (2) sus políticas de defensa de jure, es decir, en sus documentos; y (3) sus políticas de facto, es decir, en su planeamiento de adquisiciones, doctrina y organización.

El argumento desarrollado en este artículo es que, a pesar de algunos cambios en el discurso brasileño y una aparente continuidad en los documentos de política de defensa, la estructura de toma de decisiones brasileña en defensa impone grandes desafíos para un cambio claro de posicionamiento frente al nuevo contexto regional, y que la discrecionalidad de las Fuerzas Armadas en el delineamiento de prioridades impone fragmentación en esas estrategias.

A fin de analizar cómo los documentos vigentes responden (o no) al escenario actual de amenazas y tensiones, se abordará la evolución de la defensa brasileña desde su democratización, considerando las cuatro Políticas Nacionales de Defensa (1996, 2005, 2012 y 2018), las dos Estrategias Nacionales de Defensa (2008 y 2018), y el Libro Blanco de Defensa (2012).

Para el análisis, se asume que la dimensión estructural doméstica modera significativamente la dirección del posicionamiento geopolítico de las democracias liberales,^[3] incluyendo Brasil. Además, se considera el grado de involucramiento de la sociedad civil en la formulación de políticas de defensa, ya que, ante la complejidad de las amenazas actuales, un sector de defensa aislado y ensimismado difícilmente tendrá éxito en la implementación de sus políticas. También se muestran ejemplos de cómo se están persiguiendo estos objetivos generales, pues, ante tantos objetivos estratégicos sin priorización previa, lo esencial se manifiesta en la ejecución de lo planeado.

Se concluye que Brasil enfrenta dificultades estructurales para la toma de decisiones en cuanto a posicionamientos geopolíticos duraderos, ya sea en dirección a una cooperación Sur-Sur o para planificar el sector de defensa de forma integrada. No obstante, existen procesos de cambio institucional en desarrollo que, a medio y largo plazo, pueden impactar significativamente en la toma de decisiones.

Brasil en el Contexto Geopolítico Global y Regional

Pensar en la Defensa implica reflexionar sobre la geopolítica, sin descuidar una reflexión holística de otros campos, para no perder la capacidad de formular el panorama y comprender adecuadamente el contexto en el cual se inserta Brasil, cómo reacciona, de qué manera influye y es influenciado.

El orden global se encuentra en un proceso de fractura. El momento actual se entiende como la era de la competencia de grandes potencias, en la cual los protagonistas serían EE. UU., la RPC y Rusia. Sin embargo, estos actores no están solos en la complicada situación de seguridad global, sino que comparten espacios con otros países que ejercen poder a escala regional con consecuencias globales, aprovechando las características de la disputa mundial.

Un ejemplo puede observarse en la situación actual en el Oriente Medio, donde, aunque Israel es un fuerte aliado de EE. UU., no deja de tener su propio diálogo con Rusia debido a la presencia rusa en Siria, un país con un largo historial de animosidad hacia Israel. Esto ha permitido la realización de ataques israelíes a objetivos hostiles en territorio sirio, especialmente contra fuerzas o localidades vinculadas a Hezbollah o a la Guardia Revolucionaria de Irán.

A la par, el caso de Arabia Saudita es notable. Históricamente aliado de EE. UU., en los últimos años ha buscado acercarse diplomáticamente a Rusia y la RPC, lo que ha contravenido los intereses políticos estadounidenses y ha alterado la dinámica regional. Un ejemplo es la mediación de la RPC para normalizar las relaciones entre Irán y Arabia Saudita, países en una disputa político-ideológica sobre Oriente Medio, cada vez más tensa y violenta mediante actores terceros.

Las guerras en Ucrania y en Oriente Medio contribuyen enormemente a la sensación de inseguridad global. Desde febrero de 2022, Rusia ha intentado imponer una nueva vieja orden a Ucrania, que ha resistido en gran medida gracias al apoyo de las potencias occidentales, lideradas por EE. UU., proporcionando armamentos, equipos y ayuda financiera. La escala del conflicto, en términos de consumo de material y pérdidas humanas, es considerable y ya afecta la seguridad de Europa, forzando la intervención de EE. UU. por compromisos con la OTAN y afectando su planeado cambio geoestratégico hacia el Pacífico.

La percepción de una fractura que se ha abierto en el sistema internacional es cada vez mayor entre analistas, sean estos de países occidentales^[4] o fuera de este bloque.^[5] La guerra en Ucrania sería la primera manifestación de tal fractura, pero no la única, que indica una posible bifurcación futura del orden global entre coaliciones rivales.

Dada la incertidumbre actual, existen hipótesis diferentes para pensar el orden internacional como, por ejemplo, identificar una lucha por la conformación global entre tres mundos: el bloque occidental, liderado por EE. UU. y Europa; el bloque oriental, liderado por la RPC y Rusia; y el tercer bloque, que aunaría la masa de naciones que se encuentran dentro de la definición de un Sur Global, no alineadas con los dos primeros bloques. Estos bloques serían más asociaciones informales que entidades políticas establecidas, lo que presentaría un orden en torno a un sistema de tres mundos.^[6]

La búsqueda de seguridad se convierte en un imperativo para los Estados, lo que explica los 2,44 billones de dólares en gastos militares en el año 2023.^[7] Seguridad y defensa han vuelto a la agenda política, con más inversión en armamentos, tecnologías y fuerzas militares, lo que podría reducir recursos para otras políticas públicas, afectando la calidad de vida global y repercutiendo en la política y los procesos electorales.

No se puede hablar de Brasil sin considerar su espacio cercano, América Latina, y su papel en una era de competición entre grandes potencias. La región, históricamente vista como un dominio de EE. UU., ya no puede verse así: la competición ha llegado, con contornos diferentes a Europa, Asia y África. En ese contexto, EE. UU. se ha distanciado, mientras que la presencia china y rusa ha aumentado, con asociaciones económicas y de seguridad. Esto afectó profundamente a Brasil, que comenzó a buscar con más fuerza la integración regional como forma de contrarrestarlo.^[8]

Un factor importante a considerar es que en su política exterior, especialmente en los gobiernos posteriores al año 1985, con la redemocratización, Brasil buscó ampliar de dos maneras sus relaciones con actores considerados como posibles socios: económicamente, con intercambios ventajosos por un crecimiento de la economía brasileña y diplomáticamente, permitiendo a Brasil construir una imagen de líder regional en base a alianzas con otros países similarmente posicionados, además de centrarse en los países en desarrollo.^[9]

La construcción del rol de líder regional por parte de Brasil se dio especialmente después del gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010), con un gran esfuerzo en el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y las iniciativas de cooperación Sur-Sur,^[10] diversificando alianzas y acogiendo el aumento de la presencia china en América Latina como complemento del papel brasileño.^[11] El papel brasileño en la creación del bloque BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica), especialmente en sus primeros pasos, sigue la lógica del liderazgo regional: el bloque fue percibido como una forma de diversificar los vínculos, escapar de la dependencia de EE. UU. y Europa, y solidificar el proyecto de mostrar a Brasil como un líder regional con proyección global.^[12]

Este proceso también implicó la creación de instituciones alternativas a las lideradas por EE. UU., como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. En respuesta, los BRICS fundaron el Nuevo Banco de Desarrollo en el año 2014, durante la administración de Dilma Rousseff, quien profundizó los vínculos con la RPC, destino del 20 % de las exportaciones brasileñas en su último año de gobierno. A diferencia de Lula, Rousseff privilegió las relaciones con la RPC sobre otros miembros del BRICS, como India, Sudáfrica y Rusia.^[13]

La administración Bolsonaro (2019-2022) intentó crear un giro discursivo anti chino, pero prácticamente sin efecto, dado que persistía el peso de la RPC en la economía brasileña. A pesar de las simpatías de aquella administración, EE. UU. se mantuvo inerte en cualquier línea de esfuerzo para promover una reducción de los vínculos entre la RPC y Brasil.^[14] Los movimientos de la administración a menudo se vieron bloqueados por la influencia de parlamentarios y sectores productivos cuyas actividades estaban estrechamente vinculadas al comercio con la RPC. Incluso con protestas públicas del presidente y figuras vinculadas a él, las relaciones económicas chino-brasileñas avanzaron, alcanzando el 33 % de las exportaciones brasileñas en el año 2020.^[15]

Lo que se puede comprobar es que la inversión de Brasil en los vínculos de cooperación Sur-Sur ha traído ventajas para el país, especialmente en prestigio internacional; sin embargo, el aumento de las relaciones de fuerte dependencia con la RPC deja a Brasil en una situación de riesgo ante la volatilidad en el campo económico, resultante de la competencia de las grandes potencias en el ámbito internacional.

Gerson Moura, en una reconocida obra, acuñó el término equidistancia pragmática para describir la posición brasileña en los años previos a la Segunda Guerra Mundial,^[16] cuando Brasil buscaba equilibrarse frente a la creciente rivalidad entre EE. UU. y Alemania, posponiendo su participación en el conflicto global para lograr las máximas recompensas por parte de ambos países. Actualmente, es factible establecer un paralelismo con el posicionamiento de Brasil en el contexto de rivalidad entre EE. UU. y la RPC.

La Evolución de la Defensa Brasileña: Documentos y Acciones

La legislación brasileña establece que la política de defensa debe actualizarse cada cuatro años, con la elaboración a cargo del Ejecutivo, representado por el Ministerio de Defensa, y revisada y ratificada por las cámaras legislativas.^[17] Sin embargo, el proceso de aprobación de las propuestas es preocupantemente lento y no ha logrado involucrar a una buena parte de la sociedad.

En el año 1996, durante la presidencia de Fernando Henrique Cardoso, se lanzó la primera Política Nacional de Defensa (PND) de Brasil. Esta política surgió en un contexto de delicado proceso de democratización del país, tras más de 20 años de régimen militar. La PND de 1996 no era —en sí misma— una política, sino más bien un esfuerzo por equilibrar y armonizar las diversas visiones de las distintas fuerzas y organizaciones militares del país.^[18]

Fue la primera vez en la democracia brasileña que se elaboró un documento entre civiles y militares, exponiendo parte de la visión brasileña sobre la defensa, y representando simbólicamente la apertura de la defensa brasileña a los civiles.^[19] Esta apertura se consolidó con la creación del Ministerio de Defensa en Brasil, que eliminó los ministerios militares e inauguró la posibilidad de asignar a un civil la responsabilidad ministerial sobre la defensa y, por ende, sobre las fuerzas armadas.^[20]

El documento se centraba en amenazas externas y apuntaba a riesgos como el resurgimiento del extremismo étnico, nacionalista y religioso, y zonas de inestabilidad en países vecinos que podrían favorecer los crímenes transnacionales. En términos presupuestarios, el momento era de crisis fiscal y económica, lo que impuso grandes recortes a las Fuerzas Armadas y un estancamiento de efectivos.

Sin embargo, se pusieron en marcha importantes acciones, como el Fortalecimiento del Programa Calha Norte en la Amazonia por iniciativa del Ministerio de Defensa, y el inicio de los Programas SIVAM (Sistema de Vigilancia de la Amazonia) y SIPAM (Sistema de Protección de la Amazonia) en el año1997. Además, el principal empleo de las Fuerzas Armadas fue en Operaciones de Garantía de la Ley y del Orden (GLO) y otras misiones subsidiarias.^[21]

La edición de la Política de Defensa Nacional de 2005, desde su tramitación a principios del año 2000, incorporó a diversos colectivos civiles como la academia, la prensa, la industria y el Congreso.^[22] En el año 2003, durante la presidencia de Luiz Inácio Lula da Silva, el ministro de Defensa, José Viegas, decidió seguir la discusión inclusiva de los civiles sobre la defensa. Entre los años 2003 y 2004, se realizaron varios seminarios y encuentros, conocidos como encuentros de Itaipava, que generaron cuatro volúmenes de estudios, publicados por el Ministerio de Defensa. Sin embargo, los encuentros tenían como función simplemente comentar consultivamente textos ya preparados sobre la política, sin capacidad de deliberación.^[23] Poco se hizo con dichos volúmenes tras su publicación.^[24]

Ese mismo año, Brasil inició acciones con el objetivo de lograr una mayor influencia internacional, asumiendo el liderazgo de la Operación de Paz (MINUSTAH) en Haití, donde permaneció hasta el año 2014 con fuerzas militares, y liderando hasta el fin de la misión, en el año 2017. A esto se suma la implementación del SIVAM y SIPAM, anteriormente incipientes.

En términos de acercamiento del sector de Defensa con la sociedad civil, se inauguró el Programa de Apoio ao Ensino e à Pesquisa Científica e Tecnológica em Defesa Nacional (Pró-Defesa), para inducción de un campo de estudios de defensa en Brasil. La primera edición del Pró-Defesa tuvo lugar en el año 2005, con una inversión de 4 millones de reales destinada a 12 proyectos que involucraron a 37 becarios. En la segunda edición, en el año 2008, el monto asignado al programa superó la etapa anterior, alcanzando los 7 millones de reales para 16 propuestas, con la concesión de 45 becas. En la tercera edición, el presupuesto fue de 3 millones de reales, destinado a 12 proyectos y la concesión de 82 becas. En la cuarta edición, las inversiones alcanzaron los 6,6 millones de reales y en la quinta, 45 millones de reales, con 3,3 millones de reales destinados a becas y recursos para gastos operativos y de capital.^[25]

Esta iniciativa viene promoviendo la formación de civiles en dicha temática y fomentando la creación de redes de investigación que incluyen tanto organizaciones militares como instituciones de educación superior, así como la integración de instituciones de diferentes regiones de la vasta extensión territorial de Brasil.

La Estrategia Nacional de Defensa (END) de 2008 destaca la revitalización del complejo industrial-militar brasileño y la continuidad del pensamiento geopolítico oficial, que enfatiza la importancia de la seguridad y defensa de las fronteras amazónicas y la línea costera. A lo largo de los siglos, las estrategias de contención de Brasil se han centrado en las fronteras terrestres, dando forma significativa a las políticas de desarrollo económico regional.^[26]

Las críticas a la Estrategia se centran en la falta de una visión económica de la defensa, que no ha considerado los costos económicos y la disponibilidad de recursos; la ausencia de definición y apoyo para las operaciones de mantenimiento de la paz; la falta de claridad sobre enemigos y escenarios de amenazas; la ausencia de una discusión con los militares, que consideraron el documento una estrategia gubernamental y no una estrategia estatal; y finalmente, la negligencia de la industria de defensa como un actor importante en el desarrollo de los objetivos de defensa.^[27]

La PDN y la END estaban desconectadas. Muchos objetivos importantes presentes en la PDN no aparecían en la END, enfocada casi exclusivamente en una nueva actitud acorde al papel más importante de Brasil como potencia regional y en el ámbito de la Defensa. Además, en ese documento, “cada una de las Fuerzas Armadas era responsable de elaborar sus Planes de Equipamiento y Despliegue, redefinir sus estructuras territoriales y desarrollar nuevos programas de adquisición de materiales, equipos y armamentos.”^[28] A partir de la Estrategia, Brasil formaliza su posición en tres campos importantes para la defensa, estableciendo responsabilidades sobre el desarrollo de tecnologías nucleares para la Armada; capacidades cibernéticas para el Ejército; y capacidades aeroespaciales para la Fuerza Aérea.

En seguimiento a este posicionamiento, se creó el Programa de Desarrollo de Submarinos, con la intención de desarrollar tecnología de propulsión nuclear.^[29] Los motivos para el programa se basaron en el concepto de entorno estratégico de los documentos de defensa, que incluía el Atlántico Sur hasta los países de África Oriental como zona de interés.^[30]

Durante el gobierno de Dilma Rousseff, se publicó el Libro Blanco de la Defensa (LBD) en el año 2012, que definió de manera más clara el papel de las fuerzas armadas en el país, la función regional de Brasil y su posición estratégica frente a otros países. Ese mismo año, se promulgó una ley para fomentar la Base Industrial de Defensa (Ley 12.598/2012),^[31] la cual introdujo conceptos y acciones cruciales como Producto de Defensa, Sistema de Defensa, Producto Estratégico de Defensa, Empresa Estratégica de Defensa, Acuerdo de Compensación, y el Régimen Especial Tributario para la Industria de Defensa.

En el año 2013, el Ejército Brasileño creó el Comando Militar del Norte^[32] a fin de desarrollar mejores capacidades para alcanzar el objetivo de proteger la Amazonía. El enfoque en la protección de la Amazonia no es nuevo, pero se intensificó con la percepción de amenazas relacionadas con la emergencia de la crisis climática y los crímenes transfronterizos, lo que aparece destacado en los documentos del año 2005.^[33] Ese mismo año, las filtraciones de Snowden revelaron información centrada en las autoridades de Brasil.^[34] Tras esto, se aceleraron las políticas de ciberdefensa a partir de la creación del Centro de Defensa Cibernética (CDCiber) en el Ejército, y una Política de Defensa Cibernética por el Ministerio, ambos en el año 2012.

En el año 2015, Wikileaks reveló acciones de espionaje político y económico del gobierno de EE. UU. sobre Brasil.^[35] Las acciones gubernamentales posteriores buscaron fortalecer las capacidades brasileñas en este ámbito, transformando el CDCiber en el Comando Conjunto de Defensa Cibernética en el año 2016, lanzando la Política Nacional de Seguridad de la Información por el Gabinete de Seguridad Institucional de la Presidencia en el año 2018, e incluyendo el componente cibernético en la Doctrina de Operaciones Conjuntas del Ministerio de Defensa, entre otras medidas.

Durante el gobierno de Michel Temer, entre los años 2017 y 2018 se sentaron las bases para una mayor presencia de militares en puestos de gestión en sectores de política pública no relacionados con la Defensa. El hito de este proceso fue la Intervención Federal en la Seguridad Pública del estado de Río de Janeiro, que colocó a un general a cargo del Gabinete de Intervención Federal y a otro al frente de la Secretaría de Seguridad Pública. Estos generales se centraron en mejorar la gestión de las policías y en capacitar en compras públicas, logrando reducir la mayoría de los índices de criminalidad, excepto el de muertes por intervención policial.^[36]

La PND de 2016 comenzó a regir en el año 2018. Al respecto, el analista de política internacional, Rubens de Siqueira Duarte, señala que el documento enviado al Congreso en el año 2016 no sufrió modificaciones durante su tramitación.^[37] La política entró en vigor poco antes de la elección de Jair Bolsonaro y mantenía una postura de autonomía y respecto a las grandes potencias, aunque esto no coincidía con la visión del nuevo gobierno.^[38] En el ámbito militar, no hubo cambios drásticos, pero se observó una mayor atención a las demandas militares; por ejemplo, durante ese gobierno no se llevaron a cabo operaciones de GLO, ya que los militares son notoriamente reacios a utilizar sus fuerzas en la seguridad pública.^[39]

Entre los años 2016 y 2019, las inversiones en defensa fluctuaron considerablemente, siguiendo la tendencia de reducción de los presupuestos federales desde el año 2015. Sin embargo, durante este período se cumplieron en su mayoría las metas de inversión en proyectos estratégicos de defensa relacionados con el desarrollo de tecnologías (72,6 % de cumplimiento), a pesar de la escasez de inversión, especialmente en comparación con el Plan de Articulación y Equipamiento de Defensa (PAED). Muchos programas lograron buenos resultados, aunque solo estuvo disponible el 15 % de lo necesario para alcanzar las metas del PAED. No obstante, hubo baja ejecución en proyectos importantes como el polo de Ciencia y Tecnología en Guaratiba, el FX-2, Astros, Sisfron y Link-BR2.^[40]

Otro papel a considerar por parte de las Fuerzas Armadas fue la coordinación de la Operación Acolhida, en respuesta a la gran migración de venezolanos que ingresan a Brasil a través del estado de Roraima. Desde el año 2018, la Fuerza de Tarea Logística Acolhida utiliza la estructura militar del Estado para coordinar el proceso de entrada de migrantes. Esta operación ha presionado tanto la capacidad del Ejército, que la sostiene con militares mediante un sistema de rotación de personal de varios puntos del país, como de los gobiernos locales, que sufren impactos económicos y en servicios públicos.^[41]

La Política y Posicionamientos de Defensa Actuales

El proceso de elaboración de los documentos actuales no ha sido tan inclusivo como en otros casos, en base al siguiente mecanismo: el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas redacta los borradores de la PND y la END, y la Asesoría de Planeamiento del Ministerio de Defensa redacta el LBD. Los borradores se envían para evaluación a los demás ministerios del Ejecutivo Federal. Una vez agregadas las sugerencias, los borradores son enviados a la Casa Civil de la presidencia para ser evaluados por la Cámara de Diputados y el Senado. Las propuestas son recibidas por la Comisión de Relaciones Exteriores y Defensa Nacional de ambas cámaras legislativas.^[42]

En el año 2019, se lanzó una versión revisada de la PND, la END y la LBD, presentada como Propuesta de Decreto Legislativo 1127/21. Estos documentos fueron enviados al Senado el 22 de julio de 2020 y aprobados el 3 de junio de 2022, con muy pocas modificaciones. Posteriormente, fueron remitidos a la Cámara de Diputados y, a pesar de haber sido incluidos en la agenda de votaciones en quince ocasiones durante los años 2022 y 2023, solo fueron aprobados el 15 de mayo de 2024, en pleno proceso de formulación de una nueva versión de la política. Diversos autores han señalado que la falta de continuidad en la participación en la formulación de documentos de Defensa podría poner en duda futuros avances en la integración civil-militar (hacia la civilianización), así como en las actualizaciones de posicionamiento ante cambios y crisis en la geopolítica mundial.^[43]

Por lo demás, persiste la desconexión entre la Política de Defensa y la Política Exterior del país. Un claro ejemplo es la reciente negociación entre el Ejército y Ucrania, interesada en comprar 450 blindados ambulancia Guaraní. Sin embargo, el Ministerio de Relaciones Exteriores vetó la venta de 3,4 mil millones de reales y tuvo que pronunciarse mediante un requerimiento de información en la Cámara de Diputados.^[44] La decisión final de Lula fue confirmar el veto a la compra para no tensar la relación con Rusia, dado su intento de crear un ambiente para negociaciones de paz entre los dos países.

Pero la política presenta gran estabilidad. A continuación, se presenta una comparativa de los objetivos de Defensa, a partir de un cotejo hecho por Marques y Maia Neto,^[45] al cual se añaden los datos que constan en los documentos del año 2020, aprobados en el 2024:

Tabla 1 – Comparación de objetivos de defensa nacional en las Políticas de Defensa brasileñas

1996	2005	2012	2016	2020
Garantizar soberanía, preservar integridad territorial, patrimonio, intereses	Garantizar soberanía, tesoros nacionales, integridad territorial	Garantizar soberanía, tesoros nacionales, integridad territorial	Garantizar soberanía, tesoros nacionales, integridad territorial	Garantizar soberanía, tesoros nacionales, integridad territorial
Garantizar el estado de derecho y las instituciones democráticas
Mantener la cohesión y la unidad nacional	Contribuir a la preservación de la cohesión y la unidad nacional	Contribuir a la preservación de la cohesión y la unidad nacional	Contribuir a la preservación de la cohesión y la unidad nacional	Preservar la cohesión y la unidad nacional
Contribuir a la manutención de la paz y la seguridad internacional	Promover la estabilidad regional	Contribuir para la estabilidad regional	Contribuir a la estabilidad regional, paz y seguridad internacionales	Contribuir a la estabilidad regional, paz y seguridad internacionales
	Contribuir a la manutención de la paz y la seguridad internacional	Contribuir a la paz y seguridad internacionales
Proteger a los individuos, bienes y recursos brasileños o bajo jurisdicción brasileña	Defender los intereses nacionales, los bienes y recursos de los ciudadanos brasileños en el extranjero	Defender los intereses nacionales, los bienes y recursos de los ciudadanos brasileños en el extranjero	Proteger a los individuos, bienes, recursos nacionales y los intereses brasileños en el extranjero	Proteger a los individuos, bienes, recursos nacionales y los intereses brasileños en el extranjero
Alcanzar y mantener los intereses brasileños en el extranjero
Dar a Brasil un papel significativo en los asuntos internacionales, mayor participación en la toma de decisiones internacionales	Participación de Brasil en la comunidad de naciones, y aumentar su rol en el proceso de toma de decisiones internacionales	Incrementar la participación de Brasil en la comunidad de naciones y el rol en la toma de decisiones internacionales	Aumentar la participación de Brasil en la comunidad de naciones y en el proceso de toma de decisiones internacionales	Incrementar la participación de Brasil en la comunidad de naciones y el rol en la toma de decisiones internacionales
		Mantener Fuerzas Armadas que sean modernas, conjuntas, bien entrenadas, equilibradas, profesionales y adecuadamente desplegadas en todo el territorio nacional	Asegurar la capacidad de defensa para el cumplimiento de las misiones constitucionales de las Fuerzas Armadas	Asegurar la capacidad de defensa para el cumplimiento de las misiones constitucionales de las Fuerzas Armadas
		Estructurar las Fuerzas Armadas en torno a capacidades, proporcionar personal y material de acuerdo con la planificación estratégica y operativa
		Desarrollar la Base Industrial de Defensa para asegurar la autonomía en tecnologías vitales	Promover la autonomía productiva y tecnológica en el sector de Defensa	Promover la autonomía productiva y tecnológica en el sector de Defensa
		Desarrollar el potencial para la logística de defensa y la movilización nacional
		Concienciar al pueblo brasileño sobre la importancia de los asuntos de defensa para el país	Ampliar la participación de la sociedad brasileña en los asuntos de Defensa Nacional	Ampliar la participación de la sociedad brasileña en los asuntos de Defensa Nacional

Fuente: Marques y Maia Neto,^[46] y los autores.

La PND de 2020 repite los objetivos de defensa de la PND de 2016. Bajo otros rótulos, el documento añade ideas importantes y similares a los documentos anteriores, a saber: el enfoque en la protección de la Amazonía, la movilización nacional, la protección del Atlántico Sur, y la conexión entre Defensa y Desarrollo, utilizando el concepto de entorno estratégico.^[47]

Por primera vez, la estabilidad presupuestaria y financiera está presente también en la política de defensa, y no solo en la estrategia de defensa, como en la PND de 2016. Esto se debe también a que Brasil ha experimentado constantes y drásticas limitaciones fiscales antes^[48] y después de la Enmienda Constitucional n.º 95/2016, que estableció un techo de gastos para los tres poderes y el Ministerio Público. Los impactos de dicho techo, junto al lento crecimiento del PIB brasileño y la deuda pública causada por la respuesta a la pandemia de la COVID-19, han resultado en la contingencia de fondos públicos.

Eso, sumado al hecho de que la mayor parte de los gastos de defensa brasileños son destinados al personal,^[49] ha afectado la capacidad del país para llevar a cabo todos sus proyectos con la celeridad deseada. Esto es especialmente preocupante porque la versión 2020 de los documentos no actualiza el PAED, difundido por primera y única vez en el LBD de 2012. Así, no ofrece parámetros para evaluar los objetivos y la ejecución del plan. Contando solo con la hipótesis de que los gastos en defensa deben aumentar y sin una priorización de objetivos estratégicos, la actual Política repite el vicio de las anteriores de considerar todo como importante, sin priorizar.^[50]

El Ministerio de Defensa ha intentado unificar la planificación de cada una de las Instituciones Armadas a través de su Asesoría de Planeamiento (ASPLAN/MD). En el año 2020, esta asesoría lanzó el documento Portafolio de Proyectos Estratégicos de Defensa del Ministerio de Defensa 2020-2031, que fue el resultado de reuniones de alineamiento con los representantes de cada una de las fuerzas,^[51] y que significó un gran esfuerzo de esta asesoría para que cada institución eligiera solo cuatro proyectos, en lugar de los múltiples anteriores. Pero en la página oficial del Ejército en internet, 13 proyectos ostentan el título de estratégicos. En la Marina, por su parte, son siete. Los Programas Estratégicos actuales de cada una de las Fuerzas Armadas Brasileñas, de acuerdo con el Ministerio de Defensa, se presentan en la Tabla 2.

Tabla 2 – Portafolio de Proyectos Estratégicos de Defensa del Ministerio de Defesa

Subportafolio Defensa Nacional
Ministerio de Defensa	Ejército	Marina	Fuerza Aérea
Programa Estratégico de Comando y Control de Defensa	Programa de Defensa Cibernética en la Defensa Nacional – PDCDN	Programa Nuclear de la Marina – PNM	Programa Estratégico de Sistemas Espaciales – PESE
Proyecto HX-BR	Programa de Sistema Integrado de Monitoreo de Fronteras – SISFRON	Programa de Desarrollo de Submarinos – PROSUB	Programa SISDABRA
Proyecto TH-X	Programa Estratégico ASTROS	Programa de Gestión de la Amazonía Azul – SisGAAz	Programa KC-390
Programa de Apoyo a la Enseñanza y la Investigación Científica y Tecnológica en Defensa Nacional – PRÓ-DEFESA	Programa Estratégico de Fuerzas Blindadas	Programa de Desarrollo de Buques Patrulla – PRONAPA	Programa F-39
Subportafolio Cooperación con el Desarrollo Nacional		Subportafolio Medio Ambiente, Océanos y Mares
Programa Fuerzas en el Deporte – PROFESP / Proyecto João do Pulo – PJP		Programa Antártico Brasileño – PROANTAR
Proyecto Rondon
Programa Calha Norte – PCN
Proyecto Soldado-Ciudadano – PSC
Proyecto Amazonía SAR
Proyecto SipamHidro

Fuente: Adaptado de Teixeira Junior.^[52]

Sigue siendo incierto si los esfuerzos del Ministerio de Defensa para reducir el número de estos proyectos se han convertido en una mejor priorización de facto. Por lo tanto, cada fuerza termina compitiendo por recursos e ideas, sin tener una visión complementaria del aparato de defensa necesario frente a las amenazas identificadas en los documentos de defensa. Y todo esto en un contexto de reducción de los gastos en defensa que, en el año 2010 representaban el 57 % del gasto en defensa en América Latina y, en el año 2022, se redujeron al 45 %.^[53]

Otro desafío de la actual política de defensa es que su documento es el único en las normas brasileñas que conceptualiza seguridad nacional. Ninguna otra entidad estatal, ni siquiera el Gabinete de Seguridad Institucional, aborda el tema en profundidad, tratándolo de manera superficial, como en el caso de la seguridad cibernética.^[54] Esto se debe a que el concepto aún se considera tabú, debido a su uso extensivo durante el régimen militar para justificar una doctrina centrada en el enemigo interno.^[55]

La ausencia del concepto es consecuencia de la militarización de la política durante el régimen militar y puede ser vista como una causa de un alejamiento aún mayor. Esto se debe a que cuestiones básicas de seguridad de infraestructuras críticas, que típicamente serían manejadas por los propios sectores civiles que las ejecutan, son vistas como cosas de militares. Esto refuerza la necesidad de una civilianización de la seguridad y defensa nacionales, en lugar de la militarización de asuntos civiles.^[56]

Conclusiones: Perspectivas para el Futuro

Considerando la estabilidad de los objetivos de defensa brasileños, ¿Qué se puede esperar del próximo documento del Ministerio de Defensa y qué se debería incluir? Además, ¿Qué decisiones de posicionamiento ya deberían haberse modificado en el documento recientemente aprobado y en los programas y acciones actuales?

El Ministerio de Defensa viene haciendo consultas y grupos de trabajo para actualizar los recién aprobados documentos de defensa, ya obsoletos cuando se aprobaron. Lo hacen por medio de escuchas virtuales,^[57] sobre las cuales no se tiene noticia del resultado, y por grupos de trabajo en dos escuelas distintas, la Escuela Superior de Guerra y la Escuela Superior de Defensa. Tales llamados parecen más para cumplir con regulaciones institucionales que para facilitar una reflexión efectiva sobre el campo y las influencias de la geopolítica global.

Varias medidas como la acción en relación al desarrollo de la ciencia y las tecnologías nacionales son ejemplos positivos, pero las tensiones levantadas en las relaciones cívico-militares durante la administración Bolsonaro aún no se han resuelto, con un ambiente de desconfianza respecto del papel de las Fuerzas Armadas en la vida nacional.^[58] Así, una de las formas de superarlo vino del propio actual ministro de Defensa, José Múcio Monteiro, quien apuntó a rescatar un proyecto ya presente en la END de 2008: la carrera de civil en el Ministerio de Defensa.^[59] De aprobarse la creación de dicha carrera, además de reducir la dependencia del personal militar de las tres Fuerzas, aumentaría la presencia civil en la burocracia de Defensa, con capacidades de planificación, dirección y estabilidad funcional.^[60]

Sin embargo, esto acaba tocando puntos críticos que contribuyen a la insuficiencia del Ministerio de Defensa: el (aún) tímido control civil, la gran autonomía de las Fuerzas y la cuestión presupuestaria. Estos puntos están vinculados y no pueden tratarse por separado. Si, por un lado, el control civil es un tema de escaso interés político para establecer mecanismos de control de las Fuerzas Armadas dada la baja percepción de amenazas en la región históricamente,^[61] por otro, al país no le faltan especialistas en defensa. Esto se debe a que, desde el año 2005, Pró-Defesa no sólo viene capacitando a civiles en el tema, sino también creando redes de investigación e integración regional para pensar la Defensa. No obstante, en este momento no hay espacio en el mercado ni en el Estado para este tipo de profesionales más allá de la propia academia.

Por tanto, la realidad histórico-institucional que se impone en el momento actual, y que se impondrá también ante estos nuevos expertos civiles en defensa y en los cambios que deseen introducir en el sector, es la de una autonomía militar en la planificación, adquisición, gestión de proyectos y otros procesos, donde las acciones de las propias Fuerzas terminan socavando la capacidad del Ministerio de Defensa para centralizar la autoridad y, por tanto, las decisiones sobre el terreno en Brasil. Si bien existen estructuras similares en el Ministerio de Defensa, estas terminaron exiguas debido a esa autonomía.^[62]

La cuestión presupuestaria revela otra característica debilitante del Ministerio de Defensa: alrededor del 85 % del presupuesto se gasta en personal, mientras que solo el 5 % se gasta en inversiones y el 10 % en financiación. Tales cifras indican una dificultad para promover el debate sobre la necesidad de adaptar las Fuerzas Armadas a desafíos futuros que impliquen reorganización y definición de prioridades para la Defensa.^[63]

Es evidente la desconexión entre la política exterior y la política de defensa brasileñas, con pocas iniciativas complementarias. Aunque la diversificación de alianzas es clara en la política exterior y en documentos de defensa, la falta de acción en el entorno estratégico debilita el discurso sobre el liderazgo regional de Brasil. Un ejemplo es la falta de capacidad para cuestionar las acciones de grandes potencias en el Atlántico Sur, debido a la carencia de medios para proyectar poder.^[64]

La cooperación con los países Sur-Sur, aunque deseada, no es destacada en los intercambios exteriores, ya que la mayoría de los militares brasileños se envían a EE. UU. y a instituciones como la Junta Interamericana de Defensa y el Colegio Interamericano de Defensa. Aunque las acciones con países del entorno estratégico, como Santo Tomé y Príncipe, Namibia, Paraguay y Bolivia, están en aumento, aún no igualan la presencia en EE. UU. y Europa occidental, reflejando una práctica que no se ajusta al contexto global de cambio.^[65]

A largo plazo, es difícil prever los futuros de Brasil en el campo. Hay que esperar y observar el desarrollo de los procesos de civilianización de la defensa, que podrían llevar a Brasil a superar disputas y lograr la convergencia entre política exterior, política de defensa y políticas de infraestructura, consolidando su posición de liderazgo global. En el peor de los casos, si estos procesos no son efectivos, Brasil podría quedar desalineado con las circunstancias geopolíticas, enfocado en sus propios problemas.

Notas Finales:

1. El contenido, los datos y los análisis presentes en este artículo reflejan las opiniones de los autores, y no necesariamente reflejan la posición del Ejército Brasileño. ↑
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51. Según lo mencionado por representantes de ASPLAN/MD en una entrevista realizada en conjunto con la Profesora Karina Furtado Rodrigues y la Profesora Ana Luiza de Bravo e Paiva en noviembre de 2022, en Brasilia. ↑
52. Teixeira Júnior, Augusto W. M. “Priorização, Capacidades Militares e Defesa no Brasil:uma análise à luz da guerra russo-ucrania”. Revista Geopolitica v. 14, nº 2, p. 1-15, abril -junio 2020. http://www.revistageopolitica.com.br/index.php/revistageopolitica/article/viewFile/459/342 ↑
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